Partijski feudi pred naletom krize

(Prilog kritici organizacije i funkcionisanja državne uprave u Republici Srbiji)

Dok se ekonomski cunami približava Republici Srbiji «socijalno odgovorna» vlada, po nalogu MMF-a grčevito pokušava da pronađe model kojim bi uspela da u budžetu osigura uštedu u zadatom iznosu. Najavljuju se različite mere, ali su, do sada, iz Vlade i vladajućih stranaka, jasno izrečene samo dve mogućnosti koje bi mogle da rezultiraju prikupljanjem iole ozbiljnijeg iznosa – smanjenje državne uprave i/ili nametanje novog poreza kojim bi se navodno teret ekonomske krize «ravnomerno» rasporedio. Uviđajući neverovatnu marketinšku manjkavost ideje o uvođenju novog oporezivanja koju biračko telo koje uživa u plodovima «ostvarenih» obećanja o bezviznom režimu i značajnom povećanju penzija nije razumelo kao još jednu važnu stepenicu u procesu EU integracija (možda su mogli da pokušaju sa zajmom za ubrzavanje EU integracija!), Vlada Republike Srbije je brže bolje donela istorijsku odluku o ukidanju reprezentacije i obavezi kabineta ministara i državnih funkcionera da plaćaju kafe i sokove. Što se tiče prve mogućnosti, smanjenja državne uprave, usled, od očiju javnosti sakrivenog meškoljenja i migoljenja članica vladajuće koalicije, koje je jasno na osnovu pojedinih izjava da Vlade ne bi ni bilo da je manja, bar za sada nema ništa – umesto prave istine da se fotelja niko lako ne odriče, javnosti su predočeni problemi sa kojima bi se u jeku nezapamćene ekonomske krize susreli prekobrojni državni službenici ukoliko bi ostali bez posla. Međutim marketinški vladari nisu definitivno zatvorili vrata jednoj meri koja bi, čak i da se sprovede u manjem obimu i time ne doprinese niakvoj uštedi, mogla da rezultira kojim poenčićem više u anketama javnog mnjenja. Tako se u pojedinim izjavama ističe da će Vlada biti manja, propuštajući pritom da se isto tako jasno opredeli kada i kako. Ukoliko ima i najmanje političke volje da se u državi uštedi koji dinar smanjenjem državne uprave, utoliko najpre treba poći od racionalnog sagledavanja organizacije i funkcionisanja državne uprave u Republici Srbiji. Donji tekst je jedan pokušaj takvog sagledavanja.

Pravni okvir organizovanja i delovanja državne uprave u Republici Srbiji

Pravni okvir organizovanja i delovanja državne uprave u Republici Srbiji čine Ustav Republike Srbije, Zakon o državnoj upravi, Zakon o ministarstvima, Zakon o Vladi, Zakon o državnim službenicima, Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o javnim službama, Zakon o javnim agencijama, itd. U pravni okvir organizovanja i delovanja državne uprave u Republici Srbiji treba uvrstiti i mnoštvo podzakonskih opštenormativnih akata koje donosi Vlada Republike Srbije i sami organi državne uprave, a kojima se, između ostalog, uređuju pitanja unutrašnje organizacije organa državne uprave.

Ustav Republike Srbije u članu 136. stav 1. određuje da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad je odgovorna Vladi. U stavu 2. istog člana, Ustav propisuje da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom, dok u stavu 3. predviđa da se poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju zakonom. Unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave i organizacija, prema članu 136. stav 4. Ustava propisuje Vlada. Prema članu 123. Ustava, Vlada usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom.

Zakon o državnoj upravi u članu 1. stav 2. propisuje da državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije. U članu 2. istog Zakona propisano je da se zakonom obrazuju organi državne uprave i određuje njihov delokrug . Zakon o državnoj upravi je utvrdio 7 vrsta poslova državne uprave – 1. Učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, pod čim Zakon podrazumeva pripremanje nacrta zakona, drugih propisa i opštih akata za Vladu i predlaganje Vladi strategija razvoja i drugih mera kojima se oblikuje politika Vlade, 2. Praćenje stanja u oblastima iz delokruga rada organa, 3. Izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata, što organi uprave čine tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje, 4. Obavljanje inspekcijskog nadzora kojim se ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizičkih i pravnih lica, 5. Staranje o javnim službama, 6. Razvojni poslovi u oblastima iz delokruga organa i 7. Ostali stručni poslovi pod kojima Zakon podrazumeva prikupljanje i proučavanje podataka u oblastima iz svoga delokruga, sačinjavanje analiza, izveštaja, informacija i drugih materijala i vršenje drugih stručnih poslova kojima organi državne uprave doprinose razvoju oblasti iz svog delokruga. Prema Zakonu o državnoj upravi, organ uprave u sastavu ministarstva može da se obrazuje za izvršne odnosno inspekcijske i s njima povezane stručne poslove, ako njihova priroda ili obim zahtevaju veću samostalnost od one koju ima sektor, kao unutrašnja organizaciona jedinica u ministarstvu. Posebna organizacija, prema Zakonu o državnoj upravi, obrazuje se za stručne i s njima povezane izvršne poslove čija priroda zahteva veću samostalnost od one koju ima organ u sastavu ministarstva.

Sudeći prema izloženim ustavnim i zakonskim odredbama, najvažniji oblik organa državne uprave u Republici Srbiji su ministarstva. Ministarstva su jedini organi državne uprave koji mogu da vrše sve poslove državne uprave. Prema Zakonu, Ministarstvo se obrazuje za poslove državne uprave u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti.

Uporedna analiza subjekata i delatnosti državne uprave u Republici Srbiji

Ministarstva

Ministarstva su organi državne uprave koji se obrazuju zakonom za obavljanje poslova državne uprave u jednoj, ili više međusobno povezanih upravnih oblasti. Delokrug ministarstava određuje se zakonom.

Broj ministarstava i oblasti za koje se ona obrazuju različiti su u pojedinim zemljama. Štaviše, i u okviru jedne države, broj ministarstava i oblasti za koje se ona obrazuju menjaju se tokom vremena. Opšti je trend u uporednom pravu da se broj ministarstava i oblasti za koje se ona obrazuju uvećava, što je posledica činjenice da država širi svoje regulatorne i razvojne funkcije. Uopšte uzev, postoje tri osnovna principa na osnovu kojih mogu da se obrazuju organi državne uprave, u prvom redu ministarstva – realni, personalni i teritorijalni princip. Realni princip podrazumeva organizovanje ministarstava i drugih organa državne uprave prema vrsti poslova, u prvom redu prema srodnosti poslova po njihovoj materiji, personalni princip označava organizovanje ministarstava i drugih organa državne uprave prema kategoriji lica koja su korisnici njihovih usluga, dok se teritorijalni princip odnosi na formiranje organa državne uprave za vršenje poslova državne uprave na određenom područiju.

Broj ministarstava i oblasti za koje se ona obrazuju uvećavao se tokom vremena i u Republici Srbiji, ali ne na isti način i iz istih razloga kao u uporednom pravu. Prema važećem Zakonu o ministarstvima u Republici Srbiji postoji čak 24 ministarstva Već prvi pogled na ministarstva koja postoje u Republici Srbiji daje osnov za zaključak da su ministarstva organizovana na kombinaciji realnog, personalnog i teritorijalnog principa. Većina ministarstava u Republici Srbiji su organizovana na realnom principu u pojedinim upravnim oblastima, dok su Ministarstvo za dijasporu, Ministarstvo za omladinu i sport, Ministarstvo za nacionalni investicioni plan i Ministarstvo za ljudska i manjinska prava u celini ili delimično organizovani na personlanom principu. Ministarstvo za Kosovo i Metohiju organizovano je na teritorijlanom principu. Iako kombinovanje različitih principa na kojima se obrazuju organi državne uprave ne znači samo po sebi i loše organizovanje državne uprave, ipak treba ukazati da se ministarstva i drugi organi državne uprave najčešće obrazuju na realnom principu, uz pojedine organe koji se obrazuju na personalnom i teritorijalnom principu. U Republici Srbiji je prisutan trend uvećanja broja ministarstava i drugih organa državne uprave koji su organizovani na personalnom i teritorijalnom principu, što može da vodi izvesnom preklapanju nadležnosti naročito između takvih ministarstava i ministarstava koja su organizovana na realnom principu.

Iako Zakon o državnoj upravi predviđa da se ministarstva obrazuju u jednoj, ili više međusobno povezanih upravnih oblasti, Zakon o ministarstvima je za pojedina ministarstva odredio da deluju u više upravnih oblasti koja nisu isključivo povezana, ili koja nemaju mnogo dodirnih tačaka, pa se, u smislu Zakona, ne mogu odrediti kao međusobno povezane upravne oblasti. U tom smislu, posebnu pažnju privlače npr. Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja i Ministarstvo omladine i sporta. Ne sporeći da regionalni razvoj zavisi od ekonomskih prilika, sasvim je sigurno da regionalni razvoj nije isključivo materija koja je u vezi sa ekonomskim prilikama, već je ta problematika povezana i sa trgovinom, radom i socijalnom politikom, infrastrukturom, lokalnom samoupravom, itd, odnosno da treba da bude materija o kojoj Vlada u celini vodi računa! Istovetan zaključak može se usvojiti i za oblast zaštite životne sredine – zaštita životne sredine je od izuzetnog značaja za prostorno planiranje, ali problematika zaštite životne sredine je povezana i sa rudarstvom i energetikom, infrastrukturom, naukom, zdravljem, pa čak i sa unutrašnjm poslovima, budući da se slučajevi teškog narušavanja životne sredine, u pojedinim situacijama, naročito u slučaju katastrofa, tradicionalno svrstavaju u oblast unutrašnjih poslova.

Zakon o ministarstvima uređuje njihov delokrug utvrđujući tako i sadržinu upravnih oblasti u kojima deluju ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava. Određivanjem delokruga obezbeđuje se razgraničenje poslova i nadležnosti u okviru organa državne uprave. Nažalost, Zakon o ministarstvima ne uređuje precizno delokrug ministarstava i organa uprave u njihovom sastavu. U nizu članova Zakona o ministarstvima ponavljaju se poslovi koje obavljaju ministarstva čime se stvara konfuzija i pravni osnov za dupliranje poslova, pa i eventualni sukob nadležnosti pojedinih ministarstava.

U Zakonu o ministarstvima predviđa se da Ministarstvo spoljnih poslova obavlja poslove državne uprave koji se, između ostalog odnose na zaštitu prava i interesa Republike Srbije i njenih državljana i pravnih lica u inostranstvu, kao i na obaveštavanje strane javnosti o politici Republike Srbije, dok Ministarstvo za dijasporu obavlja poslove državne uprave koji se, između ostalog, odnose na položaj državljana Republike Srbije koji žive izvan Republike Srbije; poboljšanje veza iseljenika, državljana Republike Srbije koji žive u inostranstvu, i njihovih organizacija s Republikom Srbijom, kao i na informisanje iseljenika, državljana Republike Srbije u inostranstvu, o politici Republike Srbije. Ovakvih primera u Zakonu o ministarstvima ima mnogo.Tako, u sferi ekonomskih odnosa sa inostranstvom i prometa roba i usluga sa inostranstvom nije jasno razgraničen delokrug između Ministartsva finansija, Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja i Ministarstva trgovine i usluga, a bližim sagledavanjem njihovih delokruga može se doći do zaključka da su nadležnosti zih ministarstava u toj sferi nerazumno izmešane.1 Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede nema jasno razgraničen delokrug svog rada od delokruga rada Ministarstva trgovine i usluga., sa jedne, i Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja, sa druge strane.2 Prema Zakonu o ministarstvima, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja obavlja i poslove državne uprave koji se odnose na zapošljavanje, što je materija koja je tesno povezana sa radom koji je u delokrugu Ministarstva rada i socijalne politike i što neminovno rađa preklapanje delokruga dva ministarstva.3 Delokrug Ministarstva rudarstva i energetike nije jasno razgraničen sa delokrugom Ministarstva nauke i tehnološkog razvoja.4 Iako Zakon o ministarstvima jasno opredeljuje delokrug rada Ministarstva prosvete, nesumnjivo je da delokrug Ministarstva omladine i sporta ima dodirnih tačaka sa poslovima koje obavlja Ministarstvo prosvete.5

Posebno treba da se ukaže na preplitanje poslova i nejasno razgraničenje delokruga Ministarstva za ljudska i manjinska prava, Ministarstva kulture i Ministarstva rada i socijalne politike u sferi ljudskih i manjinskih prava.6 Najizraženiji primer stvaranja ministarstva sa delokrugom koji je blizak delokrugu drugog ministarstva, zapravo koji predstavlja izdvojeni deo delokruga drugog ministarstva svakako je Ministarstvo za nacionalni investicioni plan koje obavlja poslove koji su po svojoj prirodi nesumnjivo srodni sa poslovima koje obavlja Ministarstvo finansija.

Preplitanje delokruga i poslova koje obavljaju ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava neminovno je dovelo do postojanja gotovo istih unutrašnjih organizacionih jedinica, odnosno jedinica koje se bave istovetnim poslovima u sastavu različitih ministarstava. Tako, u Ministarstvu spoljnih poslova postoji Generalna direkcija za konzularne poslove i dijasporu koja u svom sastavu ima Direkciju za dijasporu i socijalne sporazume. Dakle, u sastavu Ministarstva spoljnih poslova postoji posebna organizaciona jedinica koja se bavi istim poslovima kao i resorno ministarstvo. To nije usamljeni slučaj, tako da u sastavu Generalne direkcije za multilateralnu saradnju deluje i Direkcija za ljudska prava, iako u okviru državne uprave u Republici Srbiji postoji i Ministarstvo za ljudska i manjinska prava. U sastavu Generalne direkcije za bilateralu u Ministarstvu spoljnih poslova deluje i Direkcija za ekonomsku bilateralnu saradnju koja obavlja istovetne poslove kao i Sektor za bilateralnu ekonomsku saradnju u Ministarstvu ekonomije i regionalnog razvoja, dok se u Ministarstvu trgovine i usluga Sektor za međunarodnu saradnju, između ostalog, bavi i saradnjom sa ekonomskim sektorima diplomatsko-konzularnih predstavništava Republike Srbije u inostranstvu!!!U okviru Generalne direkcije za informisanje i kulturu u Ministarstvu spoljnih poslova deluje i Direkcija za međunarodnu kulturnu, prosvetnu, naučnu, tehnološku i sportsku saradnju, a sličnih unutrašnjih organizacionih jedinica ima i u drugim ministarstvima - tako, u Ministarstvu prosvete postoji Sektor za razvoj obrazovanja i međunarodnu prosvetnu saradnju, u Ministarstvu za dijasporu postoji Sektor za kulturnu, naučnu, prosvetnu i sportsku saradnju sa dijasporom, u Ministarstvu kulture postoji Sektor za međunarodne odnose (koji se bavi i evropskim integracijama i razvojem menadžmenta u oblasti kulture), dok u Ministarstvu za nauku i tehnološki razvoj postoji poseban Sektor za međunarodnu naučnu i tehnološku saradnju. Preplitanje delokruga i poslova kojima se bave pojedina ministarstva najizraženije je u sferi evropskih integracija i međunarodne projektne saradnje. Gotovo da nema ministarstva koje u svojoj unutrašnjoj organizaciji nema posebnu organizacionu jedinicu koja u svom delokrugu rada ima saradnju sa EU ili međunarodne projekte. Najčešće je reč o organizacionoj jedinici u vidu sektora kojim rukovodi pomoćnik ministra. Takva struktura ne samo da narušava jedinstvo delovanja prema institucijama EU, ili drugim međunarodnim subjektima, već izražava i nespremnost da se projekti i finansijska pomoć za njihovo sprovođenje predviđaju i realizuju uz izvesnu dozu centralizacije i koordinacije između organa državne uprave. Jasno je da iza takvog pristupa zapravo stoji samo namera političkog rukovodstva u organima državne uprave da lakše obezbede sredstva kojima slobodno raspolažu. U tom smislu posebno treba navesti da i pored postojanja Kancelarije za evropske integracije Vlade Republike Srbije u Ministarstvu spoljnih poslova postoji posebna Generalna direkcija za EU, u Ministratsvu unutrašnjih poslova, pri Kabinetu ministra postoji poseban biro za međunarodnu saradnju i evropske integracije, u Ministarstvu finansija postoji Sektor za programiranje i upravljanje fondovima EU, Sektor za nacionalni fond za upravljanje sredstvima EU i Sektor za ugovaranje i finasiranje programa iz sredstava EU, u Ministarstvu pravde postoji Sektor za evropske integracije i međunarodne projekte, u Ministarstvu životne sredine i prostornog planiranja postoji Sektor za evropske institucije, međunarodnu saradnju i harmonizaciju propisa, u Ministarstvu rudarastva i energetike postoji sektor za evropske integracije i međunarodnu saradnju, u Ministarstvu za nfrastrukturu postoji Sektor za prilagođavanje politike i propisa sa EU, u Ministarrstvu za državnu pravu i lokalnu samoupravu postoji Sektor za evropske integracije, međunarodnu saradnju i projekte, itd. Nesumnjivo je da se na osnovu izloženih primera može izvesti jasan zaključak da su ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava neracionalno organizovani i da takva «organizacija» predstavlja osnov za neverovatno uvećanje budžetskih izdataka. Dovoljno je istaći neverovatan podatak da u ministarstvima postoji čak 239 državnih sekretara, pomoćnika koji rukovode sektorima i specijalnih savetnika ministara, a na taj broj treba dodati i rukovodioce organa uprave u sastavu ministarstava koji takođe spadaju u državne funkcionere!!!

Već na osnovu letimičnog pregleda unutrašnje organizacije pojedinih ministarstava jasno se uočava ne samo da postoji značajno preplitanje nadležnosti koje je dovelo i do postojanja gotovo istovetnih unutrašnjih organizacionih jedinica i organa uprave u sastavu ministastava, što samo po sebi vodi konfuziji i bespotrebnom uvećanju broja zaposlenih i povećanju utroška javnih sredstava, već i da su unutrašnje organizacione jedinice većinski obrazovane za poslove državne uprave koji ne predstavljaju esencijalnu aktivnost državne uprave. Naime, kao što je navedeno, Zakon o državnoj upravi određuje sedam poslova državne uprave (učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praćenje stanja u oblastima iz delokruga rada organa, izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata, obavljanje inspekcijskog nadzora, staranje o javnim službama, razvojni poslovi u oblastima iz delokruga organa i ostali stručni poslovi), ali su među njima svakako najvažniji autoritativni poslovi - poslovi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata, inspekcijski poslovi i staranje o javnim službama. Velika većina unutrašnjih organizacionih jedinica u ministarstvima obavlja poslove koji nisu autoritativnog karaktera, a u nekim slučajevima obrazovana su čitava ministarstva koja ne izvršavaju nijedan zakon, drugi propis ili opšti akt. Na osnovu toga nameće se jasan zaključak da većinu poslova u okviru ministarstava kao glavnih organa državne uprave u Republici Srbiji čine poslovi praćenja stanja, učestvovanja u oblikovanju politike Vlade, stručni poslovi, itd što u krajnjoj liniji vodi poražavajućem zaključku da se u okviru ministarstava u Republici Srbiji najčešće pripremaju projekti, analize i informacije, izrađuju politički dokumenti poput strategija i akcionih planova koji, nažalost, sa smenom vlasti koja rezultira novom organizacijom državne uprave i odlaskom političkog rukovodstva u okviru ministarstva koja se zadržavaju, ostaju mrtvo slovo na papiru. Čak i pripremanje zakona najčešće postoje rezultat projekata koji finasiraju međunarodni donatori, ponekad i bez jasne potrebe njihovog donošenja, a kao osnovna rešenja u takvim zakonima najčešće se predviđa stvaranje novih organa u okviru uprave, ili posebnih saveta i agencija što samo usložnjava upravu u Republici Srbiji.

Posebni organi i organizacije, agencije i saveti

U okviru državne uprave u Republici Srbiji deluju i posebne organizacije koje obavljaju stručne i sa njima povezane upravne poslove. Zakonom o ministarstvima predviđeno je koja tela spadaju u posebne organizacije. Pojedine posebne organizacije postoje dugi niz godina i, budući da obavljaju stručne i sa njima povezane upravne poslove, neophodne su u sistemu državne uprave - Republički sekretarijat za zakonodavstvo, Zavod za statistiku, Zavod za socijalno osiguranje, Hidrometeorološki zavod, itd.

Osim navedenih upravnih organizacija čije je postojanje predviđeno Zakonom o ministarstvima, u Republici Srbiji deluju i druge državne organizacije i nezavisna regulatorna tela, odnosno nezavisni upravni organi čije je postojanje predviđeno posebnim zakonima (npr.Povereniku za informacije od javnog značaja, Komisiji za hartije od vrednosti, Savetu Republičke radiodifuzne agencije, Nacionalnom savetu za visoko obrazovanje, Republičkom odboru za rešavanje sukoba interesa, itd.) Ukoliko se pažljivije sagledaju navedeni organi i organizacije, utoliko se jasno može uočiti da u njih spadaju i javne agencije. Međutim, osim agencija koje se izričito navode u Zakonu o budžetu, postoje i javne agencije koje su obrazovane na osnovu posebnih zakona (npr. Agencija za privatizaciju, Republička agencija za razvoj malih i srednjih preduzeća, Republička radiodifuzna agencija, Agencija za privredne registre, Agencija za licenciranje stečajnih upravnika, Agencija za lekove i medicinska sredstva, itd.) Iako javne agencije postoje u nizu zemalja a njihovo postojanje se najčešće pravda (osnovanim) razlozima kao što su mogućnost veće specijalizacije, lakše upravljanje, smanjenje opterećenja ministarstava i drugih državnih organa i depolitizacija uprave, ipak je osnivanje javnih agencija u Republici Srbiji poprimilo stihijski tok. Donošenje Zakona o javnim agencijama predstavljalo je pokušaj da se u toj sferi uvede izvestan red u pogledu organizacije i delovanja javnih agencija. Međutim, osnovni problem u vezi sa javnim agencijama su poslovi koje one obavljaju, a koji, u izvesnom smislu, mogu da predstavljaju nepotrebno dupliranje poslova koje obavljaju, ili bi trebalo da obavljaju organi državne uprave, odnosno besmisleno (samo)razvlašćivanje državne uprave. Naime, prema Zakonu, poslove javne agencije čine razvojni, stručni i regulatorni poslovi, ali javne agencije mogu da budu nosioci javnih ovlašćenja, odnosno da obavljaju pojedne poslove državne uprave ako su im takvi poslovi povereni zakonom. Osim ovlašćenja za donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skuptine i Vlade, javnim agencijama mogu da budu povereni i klasični autoritativni poslovi državne uprave – izvršavanje zakona u smislu rešavanja u upravnim stvarima i izdavanje javnih isprava i vođenje evidencija. Poveravanje poslova državne uprave javnim agencijama značajno usložnjava vršenje poslova državne uprave, a budući da se javne agencije finansiraju iz budžeta, ali i iz drugih izvora (donacija, sponzorstva, ali i naplate svojih usluga po tarifi) nameće i pitanje prave mere kontrole nad vršenjem poslova državne uprave od strane takvih organa. Iako se za obrazovanje takvih agencija mogu navesti izloženi razlozi (depolitizacija, smanjenje opterećenja ministarstava, itd), a u prilog kontrole nad radom agencija i rešenje koje je sadržano u pojedinim zakonima da kontrolu u rešavanju u upravnim stvarima vrše resorna ministarstva u drugom stepenu, ipak se u Republici Srbiji primećuje izostanak prave kontrole nad radom takvih agencija, a razlozi njihovog obrazovanja su sasvim drugačije prirode nego u uporednom pravu. Naime, već je na prvi pogled nelogično da se organi državne uprave, ministarstva i organi uprave u sastavu ministarstava, kao što je istaknuto, lišavaju klasičnih poslova državne uprave (poslovi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata i inspekcijski poslovi), a da se takvi poslovi poveravaju javnim agencijama, koje se zbog svojih karakteristika nazivaju kvangovi (kvazinevladina tela)!!!Već sama takva činjenica baca senku na formiranje i rad javnih agencija. Međutim, javne agencije nisu jedini organizacioni oblik kvangova u Republici Srbiji, odnosno nisu jedina forma posebnih organa i tela kojima mogu da budu poverena javna ovlašćenja i klasični poslovi državne uprave - poslovi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata i inspekcijski poslovi. Takva tela su i saveti.

U Republici Srbiji postoji ogroman broj saveta koji deluju u različitim oblastima društvenog života (npr. Socio-ekonomski savet, Ekonomski savet, Savet za borbu protiv korupcije, Savet za nacionalnu bezbednost, Spoljnopolitički savet, Savet za evropske integracije, Savet za infrastrukturu, Savet za regionalni razvoj, Savet za mala i srednja preduzeća, Savet za nacionalne manjine, Savet za unapređenje položaja Roma, Savet za regulatornu reformu, Savet za prava deteta, Savet za borbu protiv trgovine ljudima, Savet za održivi razvoj, Nacionalni savet za naučni i tehnološki razvoj, Nacionalni prosvetni savet, Nacionalni savet za visoko obrazovanje, Zdravstveni savet, Nacionalni savet za saradnju sa Haškim tribunalom, Savet za Kosovo i Metohiju, Savet za brendiranje, Savet za ravnopravnost polova, itd). Nisu svi saveti tela istog karaktera i ne obavljaju svi saveti istovrsne poslove. Postojanje pojedinih saveta predviđeno je posebnim zakonima kojima se regulišu pojedine oblasti društvenog života (npr. prosvetnim zakonima – Nacionalni prosvetni savet, Savet za visoko obrazovanje, itd), dok su pojedini saveti prosto formirani odlukama Vlade Republike Srbije kojima se izvršavaju pojedine odredbe nekih zakona (npr. Savet Republike Srbije za nacionalne manjine), ili bez ikakve zakonske osnove (npr. Savet za unapređenje položaja Roma). Pojedini saveti su formirani kao saveti Vlade Republike Srbije, neki od njih imaju status saveta Republike Srbije, dok je rad pojedinih saveta vezan za pojedina ministarstva. Pojedini saveti imaju javna ovlašćenja da obavljaju poslove državne uprave, naročito poslove izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata, dok neki saveti obavljaju samo poslove praćenja stanja, predlaganja mera, davanja predloga nadležnim organima, itd. Obrazovanje pojedinih saveta često proističe (ponekad čak i kao jedini rezultat) usvajanja političkih dokumenata poput strategija koje su opet jedini «rezultat» projekata u koje se ulažu, a u stvarnsti besmisleno bacaju, sredstva stranih donatora koja se predstavljaju kao «pomoć» Republici Srbiji. Matrica ponašanja je gotovo jednoobrazna – resorno ministarstvo na osnovu «objektivne» analize stanja u pojedinim oblastima društvenog života, podnosi projekat stranim donatorima u kojem se zahteva finansijska pomoć za unapređenje navodno lošeg stanja u oblasti društvenog života za koje je ministarstvo zaduženo. Osnovni cilj projekta postaje izrada strategije reforme te oblasti društvenog života, ili unapređenje položaja pojedinih grupa (do sada je Vlada usvojila preko 40 strategija). Strategijom se predviđa formiranje saveta. Nakon usvajanja strategije, obrazuje se savet koji najčešće predlaže razvoj akcionih planova za implementaciju strategije, a akcionim planovima se predviđa usvajanje posebnih akcionih planova na loklanom nivou!!!Na taj način se zapravo ništa ne menja i ne reformiše, a javnosti se šalje lažna poruka da se pojedini poslovi uprave depolitizuju i profesionalizuju, i da njihovi nosioci postaju «stručna», «ekspertska» tela i «nezavisne» agencije. U stvarnosti, pravi smisao formiranja takvih tela, a njihov tačan broj, finansiranje, kao ni broj lica koja zapošljavaju, ostaje nepoznanica (prema nekim procenama u Republici Srbiji deluje više od 100 kvangova!!!), je zaturanje odgovornosti i razvlašćivanje organa državne uprave. Formira se potpuno paralelan svet strategija, saveta, agencija i akcionih planova koji zamenjuju zakone, nadležnost i odgovornost ministarstava i izvršavanje zakona. Besmislenost usložnjavanja poslova i inflacije kvangova je tolika da gotovo ne postoji nijedna sfera društvenih odnosa u kojima nema makar jednog saveta, ili agencije, niti u kojima se tačno zna ko je za šta nadležan. Ukoliko se toma pridoda činjenica da se neki poslovi državne uprave poveravaju lokalnim i pokrajinskim organima, zaista se dolazi do zaključka da je u sferi upravnih oblasti i poslova državne uprave stvorena haotična situacija i potpuno duplirana struktura subjekata koji vrše, ako uopšte i vrše, poslove državne uprave. 7

Zaključak

Uporedna analiza subjekata i delatnosti državne uprave u Republici Srbiji jasno pokazuje da državna uprava u Republici Srbiji nije racionalno organizovana. Između različitih organa državne uprave nije izvršeno jasno razgraničenje nadležnosti i poslova. Posledica takvog propusta je preklapanje delokruga i poslova pojedinih organa državne uprave što u organizacionoj strukturi vodi postojanju gotovo identičnih unutrašnjih organizacionih jedinica, ili organa uprave u sastavu ministarstava. Štaviše, stvaranje mnoštva posebnih organa, agencija i saveta koja vrše javna ovlašćenja vodi značajnom i neracionalnom dupliranju uprave i mnogostrukom povećanju troškova državne uprave. Umesto da budu depolitizovana profesionalna tela koja stručno obavljaju delove poslova državne uprave i time rasterećuju organe državne uprave, takvi organi, agencije i saveti obrazuju se kao rezultat usvajanja pravno neobavezujućih strategija, ili kao posledica namernog stvaranja paralelnih struktura koje treba da omoguće lakše zaturanje odgovornosti ili manipulisanja javnim sredstvima, ili sredstvima koja potiču od stranih donatora. Osnovni razlog zbog kojeg je državna uprava u Republici Srbiji u nizu poslova neracionalno organizovana i faktički duplirana je nedovoljna stručnost rukovodećih političkih struktura i njihova nespremnost da prihvate depolitizaciju i racionalizaciju državne uprave. Ukoliko bi došlo do profesionalizacije, odnosno depolitizacije i racionalizacije državne uprave, utoliko bi vladajuće političke stranke izgubile važan resurs kojim privlače simpatizere i birače.