Senka ustavnih promena – sa akcentom na delovanje RIK-a i ćutanje Ustavnog suda

Neimenovani nepolitički posmatrač ustavnih promena je ovih dana upozorio: Ustav drži zemlju i gradove. Naše kolektivno iskustvo dokazuje da za naš narod ustav predstavlja vrednost po sebi i svaki građanin ove zemlje, bez obzira na stepen obrazovanja ili društvenu ili kakvu drugu pripadnost ustav doživljava kao nešto važno - kao apsolutnu vrednost. Možda jedino kod pojmova kao što su to: ustav, država, Kosovo i Metohija ponajviše progovara narodni instinkt, što nas vodi zaključku da tema kao što je donošenje ili odbrana Ustava uvek predstavlja (toliko potrebno) mesto za jedinstvo. Više je nego retoričko pitanje - može li se ustavnim promenama pristupati u uslovima vojne okupacije dela teritorije i opasne polarizacije društva u kojima se danas nalazi Srbija. U tom smislu, posebno je zabrinjavajuća teza zagovornika ustavnih promena da se nezavisno pravosuđe može stvarati u uslovima haosa i bespomoćnog nereda.

Posebno je zabrinjavajuća teza zagovornika ustavnih promena da se nezavisno pravosuđe može stvarati u uslovima haosa i bespomoćnog nereda

Danas je svima jasno da celokupan proces promene Ustava RS, zajedno sa referendumom koji je zakazan za 16. januar 2022. godine, predstavlja veliki izazov po već narušeni srpski pravni poredak. U red onih koji doprinose najpre relativizaciji pravnih normi – potom i otvorenom bezakonju, svrstala se i Republička izborna komisija. Ali kako to biva, ironija je stalni pratilac samoponištavajućih procesa u jednom društvu. Tako je i sa ovim referendumom. Iako se ustavnim amandmanima (u članu 4.) iznova potvrđuje da je „Pravni poredak jedinstven“, upravo će predstojeći referendum dodatno razrušiti ostatke pravnog poretka Srbije. Štaviše, isti je uveliko raznešen u paramparčad što činjenjem – ratifikacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, zaključivanje Briselskih sporazuma, potpisivanje Sporazuma u Vašingtonu, što nečinjenjem Ustavnog suda i drugih državnih organa koji su svoj konstitucionalni zadatak – primena ustava, samovlasno pretvorili u – promena ustava.

Izvesno je da referendum neće biti održan u srpskim sredinama na Kosovu i Metohiji. Tu percepciju je ipak otkrila građanima Srbije, Republička izborna komisija kada je objavila spisak glasačkih mesta (https://www.rik.parlament.gov.rs/tekst/12021/glasacka-mesta.php), na kojem nema ni jednog glasačkog mesta na teritoriji Kosova i Metohije.  Naime, RIK je usvojio Odluku o određivanju jedinica lokalne samouprave u kojima će republička izborna komisija obrazovati potkomisije za sporovođenje republičkog referenduma radi potvrđivanja akta o promeni ustava Srbije (Odluka 014-118/21 od 02.12.2021.godine). Iako je navedenom Odlukom utvrđeno formiranje potkomisija za Peć, Prištinu, Goru, Kosovsku Mitrovicu i Gnjilane, nije utvrđen spisak glasačkih mesta na područjima ovih upravnih okruga. Međutim, u Odluci od 02.12.2021.godine, RIK nije (shodno članu 19 i članu 21. Zakona) dao bilo kakvu instrukciju o postupanju i radu potkomisije, još manje o određivanju glasačkih mesta. Odnos između RIK-a i navedenih potkomisija sveden je samo na administrativnu odluku o formiranju potkomisija.

Jedinstvo pravnog poretka (koje je garantovano članom 4. i članom 194. Ustava), narušeno je i to – oh, ironije li – upravo na referendumu na kome treba da se potvrdi jedinstvo pravnog poretka i nezavisnost sudstva i tužilaštva

Na ovaj način, jedinstvo pravnog poretka (koje je garantovano članom 4 i članom 194. Ustava), je narušeno i to – oh, ironije li – upravo na referendumu na kome treba da se potvrdi jedinstvo pravnog poretka i nezavisnost sudstva i tužilaštva. Ali zadržaćemo se još malo na ulozi Republičke izborne komisije – jednog od najnesrećnijih tela novije srpske istorije.

Naime, Republička izborna komisija je na svojoj sednici donela odluku o Obaveštenju – informaciji o predstojećem referendumu koji je u štampanoj formi dostavljen biračima – učesnicima referenduma. Navedeno „Obaveštenje“ jasno pokazuje koliko je duboka ustavna kriza, kao i kriza pravnog poretka u Srbiji u XXI veku. Dostavljeno obaveštenje građanima Srbije protivno je članu 26. (sa mukom usvojenim) Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi ("Nadležna komisija je dužna da, u roku od 20 dana od dana raspisivanja referenduma, usvoji akt kojim građanima pruža objektivne informacije o pitanju, odnosno aktu o kome se odlučuje na referendumu i da ga objavi na zvaničnoj veb prezentaciji, u medijima... Informacija iz stava 1. ovog člana treba verno i u jednakoj meri da odražava stavove strana koje se zalažu za različite odgovore na referendumsko pitanje... Javni medijski servisi su dužni da omoguće jednak pristup stranama koje se zalažu za različite odgovore na referendumsko pitanje, kao i da omoguće ravnopravno i korektno obaveštavanje. Svi mediji su dužni da obezbede jednakost uslova za oglašavanje stranama koje se zalažu za različite odgovore na referendumsko pitanje." Na ovom mestu važno je pomenuti član 2. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi koji jasno određuje: „Referendum se sprovodi, a narodna inicijativa ostvaruje u skladu sa pravnim poretkom Republike Srbije. Prilikom sprovođenja referenduma i ostvarivanja narodne inicijative poštuju se Ustavom zajemčena ljudska prava i slobode, a naročito sloboda mišljenja i izražavanja, sloboda medija, sloboda kretanja, sloboda okupljanja, sloboda udruživanja i pravo na obaveštenost.“

Navedene odredbe Zakona o referendumu, jasno opredeljuju referendumski proces kao demokratski i pluralistički. Ovo se ogleda u pravno izraženom zahtevu da se u aktima informacija/obaveštenja prikažu stavovi u korist promene ustava, kao i stavovi koji su protivni promenama Ustava. U uslovima kada se znatan broj političkih subjekata i predstavnika stručne javnosti i nevladinog sektora opredelio kao oponenti predstojeće promene Ustava, isti su ne samo marginalizovani, već su i formalno stavljeni van referendumske stvarnosti. Dostavljenim obaveštenjem, sprovodilac referenduma je sebe stavio u ulogu političkog protagoniste, a ne nezavisnog i stručnog tela koje sprovodi zakon.

Republička izborna komisija još jednom prekršila odredbe Ustava RS i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, onemogućavajući srpske državljane da glasaju u inostranstvu. Ovaj put to je učinjeno uz pomoć Ministarstva inostranih poslova. Naime, veći broj ambasada objavile su obaveštenje da u ambasadama 16 januara 2022.godine neće biti sproveden republički referendum o promeni Ustava Republike Srbije, navodeći (sledi citat): „budući da se za glasanje nije prijavio dovoljan broj državljana Republike Srbije, čime nije ispunjen uslov za otvaranje biračkog mesta u inostranstvu predviđen članom 4. Uputstva za određivanje biračkih mesta“. Uputstvo za određivanje glasačkih mesta u postupku sprovođenja republičkog referenduma broj: 014-94/21 od 29. novembra 2021. godine, ne propisuje kao uslov za otvaranje biračkog mesta određen broj prijavljenih državljana republike Srbije. Reč je o očiglednoj protivpravnosti. Republička izborna komisija na osnovu člana 3. stav 2. navedenog Uputstva određuje biračka mesta na osnovu predloga Ministarstva spoljnih poslova – nezavisno od broja prijavljenih glasača. Jasno je da je u konkretnom slučaju reč o sprezi izvršne vlasti i RIK-a, sa jednim tako bezobzirnim ciljem – onemogućavanje prava glasa državljanima Srbije u inostranstvu (na referendumu neće biti nijednog glasačkog mesta u prekookeanskim zemljama). Ovakvo postupanje Ministarstva spoljnih poslova predstavlja istinski presedan, budući da u XXI veku uskraćuje državljanima Srbije osnovna ljudska prava, na način protivan Ustavu RS, Zakonu o državljanstvu, Zakonu o vladi i Zakonu o spoljnim poslovima.

Ova retrospektiva je prilika da ukažemo na još jednu bitnu činjenicu koja opredeljuje celokupan proces promene ustava. Gromoglasna tišina je obuhvatila sve srpske institucije koje bi morale da vode računa o pravnoj i zakonitoj prirodi referenduma.Naime, Ustavni sud je (danas je to izvesno) odbio da raspravlja o podnetim inicijativama za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o referendumu i Odluke o raspisivanju republičkog referenduma radi potvrđivanja Akta o promeni Ustava Republike Srbije koje su podnete 22. decembra 2021.godine.

Smanjivanje ljudskih i građanskih prava u novom Zakonu o referendumu predstavlja istinski presedan, jer je novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi krajnje restriktivan u delu u kome bi morao biti najliberalniji

Prva inicijativa odnosi se zahtev da Ustavni sud proglasi neustavnim član 3. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi. Određenjem člana 3. Zakona, došlo je do umanjivanja ljudskih i građanskih prava. Reč je o činjenici da su jednoj kategoriji građana i državljana Srbije – kao nosiocima suverenosti, priznata manja prava u odnosu na raniji – stari Zakon o referendumu. Navedeno proističe iz činjenice da su ranijim Zakonom o referendumu u stavu 2. člana 4. pravo učešća na referendumu „kojim se stvaraju prava i obaveze građana“ pravo učešća imali i građani koji nemaju prebivalište na teritoriji na kojoj se raspisuje referendum. Smanjivanje ljudskih i građanskih prava u novom Zakonu o referendumu predstavlja istinski presedan, jer je novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi krajnje restriktivan u delu u kome bi morao biti najliberalniji. Imajući u vidu da su ova prava postajala i od strane pravnog poretka već bila priznata u trenutku donošenja Ustava RS 2006.godine, upućujuća je i obavezujuća odredba člana 20. Ustava RS koja jasno određuje: "Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati". Odredbe novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi u članu 3. umanjuju prava koja su postajala u trenutku donošenja Ustava RS i koja su stekla odredbom člana 20 Ustava, status dostignutih i garantovanih prava. Druga inicijativa predstavlja zahtev Ustavnom sudu da utvrdi da je Oluka o raspisivanju republičkog referenduma radi potvrđivanja Akta o promeni Ustava Republike Srbije 115/2021 („Službeni glasnik RS“, br. 115 od 30.11.2021. godine) protivna članu 18. i članu 36. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi. Referendumsko pitanje glasi: „Da li ste za potvrđivanje Akta o promeni Ustava Republike Srbije?”. Ovakva formulacija protivna je članu 36. Zakona o referendumu koji glasi: „Pitanje o kome se građani izjašnjavaju na referendumu mora biti izraženo jasno i nedvosmisleno, tako da se na njega može odgovoriti rečju "za" ili "protiv", odnosno rečju "da" ili "ne", a ne sme biti izraženo tako da daje prednost ili sugeriše jedan od mogućih odgovora.“ Referendumsko pitanje postavljeno je na generalan, načelan i površan način. Naime, iz postavljenog pitanja, ne može se utvrditi na koje ustavne promene se odnosi postavljeno pitanje, o kom Aktu je reč i kakvo je dejstvo ovog akta u pravnom poretku, kao ni koji delovi Ustava RS predstavljaju predmet promene.

Pravo na referendum je određeno kao jedno od najvažnijih prava koja pripadaju fizičkim licima – državljanima. Ustav pravo na referendum vezuje direktno za princip suvereniteta koji potiče od građana. Štaviše, Ustav RS u članu 2. referendum kao izraz suvereniteta stavlja ispred narodne inicijative i parlamenta odnosno izabranih predstavnika naroda. Imajući u vidu karakter prava na referendum kao izraza suverenosti naroda, jasno je da sveukupnost procedure referenduma mora biti u skladu sa značajem referenduma. To se posebno odnosi na odredbe samog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, kao i na referendumsko pitanje. Iz navedenih razloga, podnosioci inicijative su u skladu sa članom 56. Zakona o ustavnom sudu, podneli zahtev Ustavnom sudu da, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje akta: Odluka o raspisivanju republičkog referenduma radi potvrđivanja Akta o promeni Ustava Republike Srbije. Naravno, ostalo je ćutanje!

Sve preovlađujuće okolnosti koje su pratile proces ustavnih promena, od predlaganja, preko uloge narodne skupštine i uloge RIK-a i Ustavnog suda, jasno ukazuju da će se referendum "16. januar 2022. godine", u srpskoj političkoj i ustavnoj istoriji meriti samo svojom senkom.

Autor je advokat i doktor pravnih nauka