Finansiranje AP Vojvodine - gradnja kuće od krova

Nenad Čanak je sa još dve funkcionerke LSV podneo Skupštini R. Srbije Predlog zakona o finansiranju APV. Umesto analize tog nesuvislog dokumenta, javnost bi valjalo podsetiti o načinu na koji se vrši finansiranje Vojvodine.

Razlikovanje izvornih prihoda APV od učešća APV u raspodeli izvedenih prihoda R. Srbije

Izvorni (originerni) prihodi su oni prihodi koje država pribavlja svojom ekonomskom aktivnošću, tj. Na temelju svog prava vlasništva, kao pravno lice. Dakle, po svojoj prirodi su to privatno-pravni javni prihodi.

Izvedeni (derivatinvi) prihodi oni koji se pribavljaju na osnovu javno-pravnog statusa države, tj. fiskalnog suverentiteta. To su fiskalni prihodi (Propisujući učešće APV Zakon se ne odriče fiskalnog suvereniteta republičkog nivo države. Nemoguće je sa republičkog nivoa derivirati pokrajinskom nivou državeporesku vlast, već već budžetskim sredstvima preneti prihod od poreza Pokrajini. Po svojoj fiskalnoj /ne budžetskoj/ prirodi, ova sredstva predstavlja u republički ustupljeni derivativni prihod Pokrajini). Radi se o budžetskom pravu APV na učešće u raspodeli sredstava od javno-pravnog javnog prihodakoje je zasnovano na zakonu.

Neporeski javni prihodi: Prema Zakonu o budžetskom sistemu naknade (za korišćenje javnih dobara), takse (za pružanje javnih usluga) penali i kazne (za kršenje ugovornih ili zakonskih odredbi) i prihodi od upotrebe javnih sredstava nisu porezi (ZBS čl. 2 st. 18), mada spadaju u javne prihode (ZBS, čl. 2. St. 14).

Propisi R. Srbije o imovini APV

Iako je odavno propisano da se mora doneti Zakon o pokrajinskoj imovini, taj zakon nije donet. Autonomaške vlasti APV od usvajanja Ustava R. Srbije sve do propasti autonomaške koalicije 2016. g. nisu čak ni podnele predlog ovog zakona Skupštini R. Srbije. Pošto i finansije APV predstavljaju deo imovine APV, bez zakona o pokrajinskoj imovini su besmisleni su predlozi zakona o finansiranju APV. Pošto se radi o pitanjima koja su očigledno od vitalnog interasa za APV, valja podsetiti da APV nikad nije podnela čak ni predlog zakona o regulisanju pitanja od pokrajinskog značaja. Do danas autonomaške stranke o svemu tome nisu čak ni razmišljale.

Republička svojina nije automatski svojina autonomne pokrajine ako se nalazi na teritoriji AP, jer je je pokrajinski nivo samo jedan od organizacionih formi države. Prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa i imovina koju koriste republički organi ne mogu biti imovina APV (URS 81).

Svi oblici imovine su ravnopravni (URS 86), a propisano je ustavno jemčenje pokajinske imovine(URS 87) i dozvoljeno poveravanje nadležnosti (URS 178).

Nadležnost APV

Pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom. Poverene poslove jedinicama lokalne samouprave finansiraju sredstveima obezbeđenim iz svojih izvornih prihoda (URS 183). Zakon o utvrđivanju nadležnosti APV je donet 2009. g, ali su brojne odredbe potom poništene kao neustavne Odlukom Ustavnog suda iz 2012. g.

Finansijska autonomija

Finansijska autonomija je materija do danas budžetskog prava. Razloi za to su brojni, pre svega politički, a prevashodno predstavljaju odgovornost APV, čije vlasti od usvajanja Ustava R. Srbije nisu podnele ni jedan jedini predlog za usvajanje odgovarajućih zakona na šta imaju ustavno pravo.

Nema posebnog Zakona o izvornim prihodima autonomnih pokrajina, a propisano je da se ovim zakonom određuje učešće AP, vrsta i visina njihovih izvornih prihoda i učešće u delu prihoda republike.

Osnovica minimuma budžeta APV je prema Ustavu „7% u odnosu na Budžet R. Srbije“, a najmanje 3/7 budžeta APV se koristi za finansiranje kapitalnih rashoda (URS 184). Taj propis se iz političkih razloga tumači kao svojevrsno pravo na udeo APV u republičkom budžetu, odnosno obavezu R. Srbije da najmanje 7% svojih budžetskih sredstava preda u budžet APV. LSV naročito uporno i duže od decenije javnosti tumači ovu ustavnu odredbu na očigledno pogrešan način.

Srbija još uvek nema zakon o kapitalnim ulaganjima (investicijama). Ni pojam kapitalnih rashoda nije zakonski definisan, teško ga definiše nauka, a poreska nauka teško diferencira je li rashod dohodovne ili kapitalne prirode, naročito stoga što je pojam potekao iz anglsoaksonske tradicije, pa predstavlja pravno-teorijsku transplantaciju. Može biti da je kapitalni rashod onaj trošak poslovanja koji je usmeren u cilju sticanja dobiti, bez obzira je li dobit ostvarena (Kapitalni rashod, moj-bankar.hr, iz Arbutina, Poreski leksikon). Domaći republički propisi za sada poznaju samo pojam kapitalnog projekta, ali ga ne povezuju izričito sa Pokrajinom kao organizacionom jedinicom države, već sa R. Srbijom i lokalnom vlašću (ZBS čl. 2 st. 21a): „Projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za Republiku Srbiju, odnosno lokalnu vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje su sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa“. Zakon propisuje samo ocenu kapitalnih projekata u postupku pripreme budžeta lokalne vlasti (ZBS 54a).

APV raspolaže Upravom za kapitalna ulaganja APV (Raniji Fond za kapitalna ulaganja preformiran je u Upravu za kapitalna ulaganja 2015. g, po osnovu PSO o obrazovanju Uprave za kapitalna ulaganja APV /sl. List APV, br 54, 23. 12. 2014. g/).  

Finansiranje nadležnosti autonomnih pokrajina javnim prihodima i primanjima uređeno je zakonom (ZBS čl. 24).

Prihodi budžeta AP

U budžetskoj praksi preko 60% budžeta APV čine republički transferi, a preko 20% prihodi od poreza. Svi ostali prihodi čine oko 15%. Raspodelom poreskih prihoda APV ostvaruje prihod od 14 vrsta republičkih poreza.

Ukupno skoro 80% budžetskih sredstava APV ostvaruje se od R. Srbije:1) Donacije i transferi iz budžeta R. Srbije u budžet APV u skladu s zakonom; 2) Deo prihoda od poreza na dobit pravnih licakoja imaju sedište u Vojvodini u skladu s zakonom (PDV). U Budžet APV se uplaćuje 42%; 3) Deo prihoda od poreza na dohodak građana koji imaju prebivalište u Vojvodini (porez na zarade). U budžet APV se uplaćuje 18%; 4) Drugi porezi u skladu s posebnim zakonom; 5) Deo prihoda od naknada (korišćenje i zaštita voda, ribarskih područja; 6) Administrativne takse. Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskim administrativnim teksama, Sl. List APV 20. 2009, 23. 12. 2009. g. Taksa se plaća na spise i radnje organa APV; 7) Donacije od stranih država i međunarodnih organizacija; 8) Ostali javni prihodi i primanja (od privatizacije, kamata, zakupa nepokretnosti i pokretnosti u svojini APV i R. Srbije koje koriste organi APV, prihoda od usluga, zaduživanja, koncesionih naknada u skladu s zakonom).

Pokrajinski podaci o imovini i izvršenju Budžeta APV

Dolaskom SNS na vlast u APV otvorena je stranica „Transparentnost budžeta APV“.

Pokrajinska javna svojina: Objekti u javnoj svojini APV i Finansijski podaci o imovini - finansijska i nefinansijska imovina; Pregled obaveza i potraživanja: Obaveze i Potraživanja; Izveštaji o izvršenju Budžeta APV od 2004. g i završni računi, a od 2016. g. se izdaju i periodični izveštaji (http://www.budzet.vojvodina.gov.rs/budzet) Međutim, u poslednje vreme se završni računi baš i ne objavljuju.

Politika budžetskog menadžmenta APV:

Od 1991. Do 2006. g. je osnov za finansiranje APV bio Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. Pokrajina je javne rashode finansirala delom prihoda od poreza na dobit preduzeća i poreza na dohodak građana u skladu sa zakonomi pokrajinskih administrativnih taksa i ostalih prihoda (čl. 24). U nauci o javnim finansijama ovaj model finansiranja se naziva „Budžetiranje pokrajina“ (Stakić, Budimir i Jezdimirović, Milenka – Javne finansije, str. 105, Univerzitet Singidunum, Bg, 2012. g). I nakon promene Ustava 2006. g. je finansiranje APV nastavilo da se vrši po modelu budžetiranja pokrajine, a APV se sa svoje strane ničim nije potrudila da to stanje izmeni. 

Uprkos ustavnom roku, od 2006. do 2008. g. nije ni predložen Zakon o finansiranju APV. Do današnjeg dana Skupština APV nije uopšte podnela ni Predlog zakona o finansiranju APV, osim jednog glatko odbijenog prdloga DS iz doba kad je već postala opoziciona stranka.

Ustavna osnovica minimupa pokrajinskog budžeta u odnosu na republički budžet se i dalje pogrešno predstavlja kao „udeono“ pravo pokrajine na transferna sredstava od republike u visini od 7% republičkog budžeta. Time je APV usled političke neukosti rukovodstva još u doba autonomaške koalicije politički ograničila svoje zahteve.

Vlada R. Srbije je koristila pogrešno autonomaško tumačenje osnovice pokrajinskog budžeta kao „finansijskog prava“ APV prema R. Srbiji i počela  da isplaćuje pokrajini 7% sredstava iz ukupnog republičkog budžeta. Šta više, krajem aprila 2009. g. donela propis kojim se sva sredstva iz republičkog budžeta na teritoriji APV realizuju preko Sekretarijata za finansije APV (Zaključak Vlade Srbije 05 br. 400-2441/2009 od 29. 4. 2009. g).Ovim načinom je R. Srbija, pored finansiranja APV svojim sredstvima, prepustila finansijskoj administraciji APV (preko Pokrajinskog sekretarijata za finansije) i sva finansijska sredstva kojima je republika plaćala sve rashode na teritoriji Vojvodine. Time je APV „pretvorena u protočni bojler“ republičkog novca (Mijatović, Boško – Ekonomske teme, Dosije AP Vojvodina, Napredni klub, Beograd, 2014), ali je ovim transferom blokiran realni razlog za separatizam pokrajinskih vlasti. Naime pošto 80% pokrajinskih finansijskih sredstava potiče od prihoda R. Srbije, u trenutku ostvarenja separatističkih težnji pokajinska vlast bi trenutno prekinula dotok 80% sredstava kojima bi finansirala troškove samostalne Vojvodine. Šta više, nekadašnja autonomaška pokrajinska vlast je ovim dospela u finansijski položaj u kojem bi donošenje zakona o finansiranju Vojvodine sigurno značilo i njenu finansijsku odgovornost, zatim i obavezu da se precizno utvrdi finansiranje Vojvodine osim Novog Sada, ali i sigurno smanjenje priliva republičkih sredstava u pokrajinski budžet. Nepodnošljiva lakoća postojanja u svoj toj finansijskoj neodgovornosti autonomaške pokrajinske vlasti je skupo koštala Pokrajinu.

Tokom 2009. g. Skupština APV je donela Pokrajinsku skupštinsku odluku o pokrajinskim administrativnim takstama. Protiv nje je poveden postupak pred Ustavnim sudom R. Srbije. Njena sadržina je bila potpuno neustavna i nakon nekoliko godina je Ustavni sud sve protivustavne odredbe ove Pokrajinske skupštinske odluke poništio.

U leto 2011. g. je Bojan Kostreš (očigledno ne znajući za navedeni budžetsko – izvršno - menadžerski finansijski modusvivendi Beograda i Novog Sada) na svoju ruku i mimo radne grupe za izradu Predloga zakona u proceduru Skupštine APV uputio Predlog zakona o finansiranju APV. Taj Predlog je na-vrat na-nos odmah povučen iz procedure, vest o Kostrešovom trčavanju pred ruduje zataškavana, a Predlog potom nikad nije poslat iz Skupštine APV u Skupštinu R. Srbije. Ipak je javnost saznala kako za postojanje Predloga, tako i za postojanje Radne grupe za njegovu izradu. Kostreš umalo nije smenjen sa partijske funkcije u LSV zbog svog ispada. Kostreš je sve doživeo vrlo lično i kivno objavio da postoje i Radna grupa i Predlog koji sadrži 83 člana „od kojih je samo jedan sporan“ unutar Radne grupe, i to je bio član Nacrta predloga zakona kojeg je on predložio. Nenad Čanak je tada sasvim prećutao gaženje autoriteta visokog funkcionera LSV. Međutim, krajem 2012. godine se pojavljuje začuđujuća vest da postoje neki „kandidati“ za radnu grupu, ali ne i o kome se radi. Nija bilo vesti da je nova Radna grupa formirana. Ne zna se ni da li je ranija Radna grupa prestala da postoji, vršeli se personalne izmene u njoj ili se planira okupljanje sasvim nove. Ipak, u doba kolapsa Razvojne banke Vojvodine s jeseni 2012. g. Skupština APV nije poslala Predlog zakona o finansiranju APV. Narodnoj skupštini R. Srbije je APV uputila Predlog zakona o dopuni Zakona o budžetskom sistemu, čija sadržina je bio da se iz republličkog budžeta dobije više sredstava. Dakle, bio je to predlog zakona samo u formalnom smislu.

U doba kolapsa „Tesla banke“ u Hrvatskoj (znatan deo osnivačkog kapitala poticao je iz Fonda razvoj Vojvodine koji je takođe doživeo finansijski kolaps /Pokrajinska vlada je iz stečajne mase izdvojila mala sredstva kojima je od propalog Fonda za razvoj Vojvodine formirala Razvojni fond Vojvodine/) s jeseni 2013. g. je APV usvojila Platformu o polaznim osnovama za izradu Zakona o finansiranju APV, kojim je izrazila nameru da stekne pravo neposredne naplate Poreza, akciza i carina na teritoriji Vojvodine. Javnost je potom od predsednika Pokrajinske vlade (B. Pajtića) saznala da je Pokrajinska vlada izradila Predlog zakona o finansiranju APV, zatim da je Predlog zakona izrađen u komisiji Republičke Vlade. Predsednik pokr. Skupštine (I. Pastor) je krajem 2013. g. izjavio da Predlog zakona „nije došao u fazu da se o njemu može javno razgovarati“. Pajtić je krajem 2013. g. pokušao da pokrene postupak pred Ustavnim sudom protiv Zakona o republičkom budžetu.

Potom se u APV sasvim zaboravilo na Predlog zakona o finansiranju APV koji je ostao tajna sve  dok DS svoj partijski  predlog nije podnela Skupštini R. Srbije u jesen 2016. g.

Položaj Vojvodine u poreskoj decentralizaciji R. Srbije

U stanju potpune zapostavljenosti pitanja od pokrajinskog značaja, imovine i finansiranja pokrajine, politička ekvilibristika autonomaškog režima Novog Sada i njihovih saveznika iz Beograda, je ostavila pitanje finansiranja Vojvodine uglavnom u domenu budžetskog prava i budžetske politike.

Evo kako danas izgleda finansiranje Vojvodine, koje za više od decenije nije odmaklo mnogo dalje od nivoa ustavnog normativnog kapaciteta.

Osnove finansiranja Autonomne pokrajine Vojvodina (APV) su regulisane Ustavom R. Srbije. Ustav daje mogućnost da republička ovlašćenja budu poverena i Pokrajini(URS, čl. 137). Takođe, Ustav garantuje da se sredstava za rad jedinica lokalnih samouprava i APV iz poreza i drugih prihoda republike (URS, čl. 91, st, 1). Mišljenjem Venecijanske komisije je po pitanju fiskalne decentralizacije kritički ocenjen čl. Ustava R. Srbije 181.1 i to po pitanju fiskalnog položaja autonomnih pokrajina: „Ustavna jemstva za finansijsku autonomiju autonomnih pokrajina su takođe dosta slaba. Tako, čl. 184. ostavlja otvorenim pitanje da li pokrajine imaju pravo oporezivanja ili ne (MVK, str 19)“.

Iako je finansiranje APV trebalo regulisati donošenjem Zakona o finansiranju Vojvodine u opštem ustavnom roku do 2008. godine, ali taj zakon do danas nije usvojen. Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije, čl. 15. Pokušaj da se okupi radna grupa koja će formirati Predlog zakona o finansiranju APV definitivno je propao 2013. g. Vlada R. Srbije je potom 2009. g jednom uredbom (Zaključak Vlade Srbije 05 br. 400-2441/2009 od 29. 4. 2009.) na pokrajinsku vladu prenela ovlašćenje realizacije budžetskih rashoda. Do sada je DS 2016. g. poslala Predlog zakona o finansiranju APV Skupštini R. Srbije kojeg 2016. g. nalik jednoj ranijoj političkoj platformi Skupštine APV (Platforma o polaznim osnovama za izradu Zakona o finansiranju Autonomne Pokrajine Vojvodine, 01, Broj: 40-97/13). Taj Predlog Skupština R. Srbije nije usvojila. Finansiranje APV stoga do danas počiva na republičkim transferima (preko 60% finansijskih prihoda APV) i donacijama, pa je uglavnom regulisano budžtskim, a ne poreskim pravom.

Što se poreskih prihoda tiče, finansiranje nadležnosti APV koje se po zakonu (ZBS čl. 24.) ostvaruje iz iznosa ostvarenog naplatom republičkih poreza vrši se primenom metode zajednice prihoda Republike i Pokrajine: 1) Deo prihoda od poreza na dobit preduzeća koja imaju sedište na teriororiji autonomne pokrajine u skladu s zakonom (PDV). U Budžet APV se uplaćuje 42.7% (ZBRS, čl. 7.); 2) Deo prihoda od poreza na dohodak građana (poreza na zarade) ostvarenog na teritoriji autonomne pokrajine. U budžet APV se uplaćuje 18.0% (ZBRS, čl. 7); 3) Drugi porezi ili deo poreza u skladu s posebnim zakonom; 4) Pokrajinske administrativne takse koje se plaćaju na spise i radnje organa APV (PSOPAT); 5) Deo prihoda od naknada (korišćenje i zaštita voda, ribarskih područja); 6) Prihodi od koncesione naknade  u skaldu sa zakonom.

Zahvaljujući autonomaškoj konfuziji, koja je po svemu sudeći izazvana namerno, AP Vojvodina se i danas finansira onako kako se mora. Njeno finansiranje se vrši pretežno republičkim sredstvim i više liči na republički servis za isplate nego na finansijsku autonomiju

Konretni poreski prihodi, takse i naknade koje učestvuju u primanjima budžeta APV mogu se videti iz odgovarajućih budžetskih dokumenata Vlade APV (Ostvarenje ukupnih prihoda i primanja budžeta AP Vojvodine od 01.01.2016. do 31.01.2016. godine, Vlada APV, januar 2016. g, itd).

Zahvaljujući autonomaškoj konfuziji, koja je po svemu sudeći izazvana namerno, AP Vojvodina se i danas finansira onako kako se mora. Njeno finansiranje se vrši pretežno republičkim sredstvim i više liči na republički servis za isplate nego na finansijsku autonomiju. Finansiranje se vrši u okvirima koji postoje, pa je pretežno regulisano budžetskim, a ne poreskim instrumentima. Autonomaška upornost da se finansiranje Vojvodine reguliše pre zakonskog regulisanja pitanja od pokrajinskog značaja i imovine pokrajine je gradnja kuće koja počinje od krova.

Izvori:

Zakon o budžetu Republike Srbije za 2017. g, Sl. glasnik RS, br. 99/2016

Zakon o budžetskom sistemu, Sl. glasnik RS, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015 i 99/2016.

Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskim administrativnim teksama, Sl. list APV 20. 2009, 23. 12. 2009. g, 01 Broj: 43-2/09

Platforma o polaznim osnovama za izradu Zakona o finansiranju Autonomne Pokrajine Vojvodine, 01, Broj: 40-97/13, Tip akta: Ostala akta, sednica 22, sednica 8. 11. 2013. g, mandat 2012-2013. g.

Popović, Dejan – Poresko pravo, Univerzitet u Beogradu – Pravni fakultet, Bibl. Udžbenici, Bg. 2017. g.

Kristić, Saša - Izvorni prihodi u sistemu finansiranja lokalne samouprave u R. Srbiji, PALGO centar, Bg. 2006. g.

Kovačev, Dušan - Fama o vojvođanskih 7%, Fond Slobodan Jovanović, 19. 2. 2013.g.

Kovačev, Dušan - Uoči zakona o finansiranju Vojvodine, Fond Slobodan Jovanović, 7. 10. 2013.g.

Kovačev, Dušan - Platforma o finansiranju APV (prae hoc), Fond Slobodan Jovanović, 11. 11. 2013.g.

Kovačev, Dušan - Platforma o finansiranju APV (post hoc), Fond Slobodan Jovanović, 15. 11. 2013.g.

Kovačev, Dušan - Demokratska stranka predlaže zakon o fiskalno separatizmu Vojvodine, Fond strateške kulture, 31. 1. 2017. g.