Zašto na referendumu u Srbiji zaokružiti "ne"?

Građani Srbije izaći će 16. januara na referendum i izjasniti se o promjeni Ustava. Suština promjena je u reformi pravosudnog sistema, s ciljem, kako vladajuća stranka predstavlja, da se povećaju garancije nezavisnosti pravosuđa, kako ono ne bi bilo pod uticajem politike. Budući da skoro svi ustavi u svijetu, uključujući Ustav Republike Srbije, predviđaju nezavisnost pravosuđa ili barem nezavisnost sudstva, na prvi pogled izgleda da je ova inicijativa dobrodošla i da pokazuje dobre namjere vladajuće stranke. Ko ne bi prihvatio da pravosuđe bude nezavisno i da bude siguran da će sudije i tužioci biti nezavisni od mogućih pritisaka pripadnika političke elite u konkretnim predmetima?

Rješenja o kojima će se građani izjašnjavati poznata su u modernim pravnim sistemima. Ona su u istom ili sličnom obliku prihvaćena u nizu država, iako su daleko od opšteprihvaćenih. Poznata su iskustva primjene tih rješenja, i to ne samo u dalekim i daleko razvijenijim pravnim sistemima, već i u onima u okruženju, koji su na vrlo sličnom stepenu razvoja kao srpski.

Venecijanska komisija je podržala promjenu Ustava, što naročito godi pripadnicima vladajuće stranke i pravnim stručnjacima koji su na njenoj strani, iako oni nastoje da dokažu kako su amandmani rezultat domaće pravne pameti. Ipak, čini se da su spoljni pritisci imali najveći uticaj prilikom donošenja odluke da se pripremi ovaj prijedlog amandmana, bez obzira na to što predložena rješenja nisu nekritički preuzimana iz drugih ustavnih sistema. Nije stvar samo u tome što su ovi amandmani mogli biti usvojeni i ranije, budući da ova vlast nije od juče. Više je stvar u tome što postojeći način izbora sudija, barem ukoliko se radi o tzv. sudijama početnicima, tj. kandidatima koji se prvi put biraju na sudijsku funkciju, odgovara vladajućoj stranci, budući da te sudije bira Narodna skupština. Prema predloženim amandmanima, vladajuća stranka se barem nominalno odriče prava da, preko skupštinske većine koju kontroliše, sama bira „sudije početnike“, što izgleda kao velika žrtva i dokaz privrženosti principima sudijske nezavisnosti. Kao što ćemo kasnije vidjeti, to nije, ili barem ne mora biti, tako. Ako vladajuća stranka predlaže ove amandmane, onda je to zato što želi pokazati evropskim „partnerima“ kako je privržena evropskim principima i standardima sudijske nezavisnosti, mada, kako ćemo pokazati, niko pouzdano ne može reći koji su to principi i standardi, jer ni članice Evropske unije nisu ujednačile način izbora sudija.

 Stalnost sudijske funkcije

Prijedlog amandmana VIII, kojim se predlaže izmjena čl. 146 Ustava, jamči stalnost sudijske funkcije i propisuje da sudijska funkcija traje od izbora za sudiju dok sudija ne navrši radni vijek. Prijedlogom amandmana predviđena je i mogućnost prestanka sudijske funkcije u četiri slučaja, a razrješenje je jedan od njih. Razrješenje je moguće ako sudija bude osuđen za određeno krivično djelo, ili ako je u disciplinskom postupku utvrđeno da je učinio težak disciplinski prekršaj koji, prema ocjeni Visokog saveta sudstva, ozbiljno šteti ugledu sudijske funkcije ili povjerenju javnosti u sudove.

Logično je da će sudija biti razriješen ako izvrši određeno krivično djelo ili težak disciplinski prekršaj. Međutim, šta će biti sa sudijom koji radi nestručno? Šta će biti ako je natpolovičan broj njegovih presuda osporen od strane višeg suda? To nije disciplinski prekršaj i takav sudija ipak je zaštićen stalnošću sudijske funkcije

Ovi razlozi za razrješenje postavljeni su tako usko, da sudiju štite od skoro svake odgovornosti tokom trajanja mandata. Logično je da će sudija biti razriješen ako izvrši određeno krivično djelo ili težak disciplinski prekršaj. Međutim, šta će biti sa sudijom koji radi nestručno? Šta će biti ako je natpolovičan broj njegovih presuda osporen od strane višeg suda? To nije disciplinski prekršaj i takav sudija ipak je zaštićen stalnošću sudijske funkcije. Može biti da 70% njegovih presuda, na primjer, bude osporeno od strane višeg suda, a da to nema bilo kakve posljedice za njega. Takav sudija neće biti razriješen, jer ne postoji ustavni osnov za to. Stalnost sudijske funkcije štiti sve sudije, osim vrlo malog broja onih koji budu osuđeni za krivična djela, i to na kaznu od najmanje šest mjeseci, i onih kojima je u disciplinskom postupku utvrđen težak disciplinski prekršaj, mada predloženi amandman ne propisuje koji, tako da se ostavlja Visokom savetu sudstva da procijeni da li je disciplinski prekršaj po svojoj prirodi takav da zahtijeva razrješenje sudije. Ovo daje veliku moć Visokom savetu sudstva, koji ima slobodu da procijeni da li se u konkretnom slučaju radi o prekršaju zbog kojeg sudija treba da bude razriješen. Kad se ima u vidu činjenica da članovi Saveta formalno nikome ne odgovaraju za svoj rad, možemo se pitati hoće li biti u stanju da se nose sa tako velikom moći i da objektivno procjenjuju da li treba razriješiti sudiju, ili će dati prednost esnafskoj solidarnosti i lažnoj kolegijalnosti, a možda i podleći lobiranju i pritiscima da određeni sudija ne bude razriješen.

Stalnost sudijske funkcije garantovana je čl. 146 Ustava Republike Srbije, tako da ovo načelo nije novost. Ovaj član Ustava predviđa da se lice koje se prvi put bira za sudiju bira na tri godine. Sada se predlaže promjena ovog člana, tako da se sve sudije biraju bez ograničenja trajanja mandata. Važeće rješenje ima tu prednost što omogućava da se provjeri stručnost prvi put biranih sudija, što je opravdano, jer se radi o licima koja nikad ranije nisu vršila sudijsku funkciju. Korisno je imati mogućnost da se provjeri kvalitet rada sudija početnika, kako bi se stekla barem približna predstava o tome kako oni vrše sudijsku funkciju, što važeći Ustav omogućava. Ovo rješenje ima i svoju lošu stranu, a to je da će se „sudije početnici“ preporučivati političkim elitama za izbor nakon isteka trogodišnjeg mandata, tako što će biti spremni da sude onako kako odgovara onima koji mogu uticati na njihov izbor. Ovaj problem mogao bi biti otklonjen ili umanjen time što bi Ustavom bilo propisano da Narodna skupština bira sudije dvotrećinskom većinom poslanika, a ne većinom od ukupnog broja poslanika, kako je sada propisano.

Stalnost sudijske funkcije danas je stekla snagu dogme, tako da se svako protivljenje ovom načelu može smatrati ekstravagantnošću koja nema mnogo izgleda na uspjeh. Uprkos tome, moramo istaći da stalnost sudijske funkcije ima ozbiljne nedostatke. Ona omogućava sudiji da vrši sudijsku funkciju bez ikakve odgovornosti, osim krivične, u slučaju izvršenja krivičnog djela za koje može biti osuđen na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci, ili disciplinske, kako se predlaže prijedlogom amandmana. Međutim, dokle god se kreće u granicama zakona i podzakonskih akata, tj. dokle god ne izvrši određeno krivično djelo ili određeni disciplinski prekršaj, sudija je siguran da neće biti razriješen. Njegovo nesavjesno ili nestručno vršenje sudijske funkcije ne dovode ga u opasnost da bude razriješen. Nesavjesno ponašanje je izuzetno teško dokazati, a nestručnost nije ni krivično djelo ni disciplinski prekršaj. Stoga, stalnost sudijske funkcije ne pruža ni najmanje garancije da će sudijsku funkciju vršiti najbolji, najčasniji i najetičniji. Čak i ako sudije nisu takve, nema izgleda za njihovu zamjenu. Mora se čekati da takve sudije odu u penziju, pa da možda budu izabrane bolje. Ne treba posebno naglašavati da tada može biti prekasno za mnoge učesnike sudskih postupaka, kojima takve sudije mogu nanijeti veliku štetu i nepravdu, ali da takve sudije mogu ugroziti i funkcionisanje pravnog sistema i povjerenja građana u isti.

Stalnost sudijske funkcije se ističe iz dva razloga. Po njenim zagovornicima, ona treba da obezbijedi da sudija neometano razvija svoju karijeru, bez straha da bi ona mogla biti prekinuta nakon isteka mandata. Ona treba i da garantuje njegovu nezavisnost od pritisaka političkih elita ili bilo koga drugog, jer sudija koji ne brine o reizboru ne mora da se povinuje bilo čijim pritiscima. On može da sudi na osnovu zakona, a da ne strahuje od posljedica.

Stalnost sudijske funkcije isključuje odgovornost sudija, što znači odsustvo odgovornosti čitave jedne grane državne vlasti, a to je u demokratskom poretku nedopustivo. Sudije se na ovaj način pretvaraju u jednu zatvorenu grupu, koteriju, koja svojim presudama utiče na pravni sistem, ostvarivanje osnovnih načela ustavnog poretka i zaštitu ljudskih prava, a da niko ne može uticati na njih. 

Ovi argumenti na prvi pogled izgledaju razborito. Ako ih bliže razmotrimo, uočićemo njihove nedostatke. Sudovi su državni organi koji vrše jednu od tri funkcije državne vlasti. Odgovornost državnih organa jedno je od osnovnih načela modernih demokratskih uređenja. Kao što postoji odgovornost narodnih poslanika i ministara, barem nominalno i formalno, treba da postoji i odgovornost sudija. Prema tome, ni sudije ne mogu izbjegavati odgovornost za odluke koje donose pozivajući se na nezavisnost i potrebu da razvijaju karijeru. Oni su ti koji u sudovima rješavaju sporove o pravu, tj. izriču presude i donose druge sudske odluke. Oni to rade u ime naroda, koji je, barem po slovu Ustava, nosilac vrhovne vlasti, tako što primjenjuju zakone na konkretne slučajeve. Pošto sudije nisu privatna lica, nego su u službi države, kao dio jednog državnog organa, moraju snositi odgovornost za svoje postupke, a da to ne bude samo krivična ili disciplinska odgovornost, jer ni drugi nosioci javnih funkcija ne snose samo krivičnu ili disciplinsku odgovornost. Sudije moraju snositi odgovornost ne samo za kršenje važećeg prava, već i za valjanost vršenja sudijske funkcije, kao što ministar ne odgovara samo za svoje protivpravne radnje, već i za valjanost politike koju vodi. Ništa ne mijenja na stvari to što je ministar politička ličnost a sudija nije, budući da obojica vrše državnu vlast, a ona, barem po slovu Ustava, ne pripada njima nego narodu i proističe iz narodne volje.

Stalnost sudijske funkcije isključuje odgovornost sudija, što znači odsustvo odgovornosti čitave jedne grane državne vlasti, a to je u demokratskom poretku nedopustivo. Sudije se na ovaj način pretvaraju u jednu zatvorenu grupu, koteriju, koja svojim presudama utiče na pravni sistem, ostvarivanje osnovnih načela ustavnog poretka i zaštitu ljudskih prava, a da niko ne može uticati na njih. Pod uticajem ne mislimo na pravno i moralno nedozvoljeni uticaj, već na kontrolu državne vlasti kojoj podliježu svi državni organi i koja bi trebalo da je normalna u demokratskim porecima.

Nije dovoljno reći da protiv presuda postoji pravo na pravni lijek, koje pruža zaštitu od nesavjesnog ili nestručnog rada sudija. Suština je u tome da svaki sudija treba da odgovara za nestručan ili nesavjestan rad, odnosno da mu se onemogući nesavjesno ili nestručno obavljanje funkcije, a to nije moguće dokle god je zaštićen stalnošću sudijske funkcije.

Nije sigurno da stalnost sudijske funkcije garantuje ili da garantuje više nego kad je nema nezavisnost sudija. To može, ali ne mora biti slučaj. Možda će pojedini sudija biti pod pritiskom da donese određenu presudu. Možda je sklon primanju mita, ili želi da obezbijedi za sebe ili nekog drugog određenu pogodnost (izbor na funkciju, zaposlenje i dr.). U društvu u kome nije razvijena demokratska politička kultura, a na vlasti se smjenjuju stranačke oligarhije, uz veliku nezaposlenost i socijalne razlike, da bi nezavisnost sudija bila obezbijeđena ili barem izgledna, potrebno je da bude ispunjeno mnogo više uslova od ustavnog proklamovanja načela stalnosti sudijske funkcije. Štaviše, stalnost sudijske funkcije može da se pretvori u svoju suprotnost. Sudija, zaštićen stalnošću svoje funkcije, može, ako želi da postigne korist za sebe ili druge, da presuđuje ne po zakonu, već po interesima nosilaca ekonomske ili političke moći, a da za to ne odgovara na bilo koji način. Dovoljno je da „pazi“ da ne bude uhvaćen i da obrazloži svoju presudu na iole uvjerljiv način, a sve eventualne nelogičnosti ili druge nedostatke u tom obrazloženju može da opravda slobodnim sudijskim uvjerenjem ili svojim osobenim načinom shvatanja značenja pravne norme.

Sudija koji želi da bude ponovo biran može se naći u nezgodnoj situaciji da mora suditi onako kako se od njega očekuje, a ne po pravu i pravdi odnosno pravičnosti. Ako sudija ne mora da brine o ponovnom izboru, ne mora da se pokorava bilo čijim zahtjevima u pogledu presuda koje treba da donosi

Istina je i to da ograničavanje trajanja sudijske funkcije može biti izvor problema. Prvi problem je što sudija nije siguran da će biti ponovo biran na sudijsku funkciju, u isti ili drugi sud, tako da nije siguran da li će moći da nastavi i razvije svoju profesionalnu karijeru u sudu. Drugi problem je ozbiljniji. Sudija koji želi da bude ponovo biran može se naći u nezgodnoj situaciji da mora suditi onako kako se od njega očekuje, a ne po pravu i pravdi odnosno pravičnosti. Ako sudija ne mora da brine o ponovnom izboru, ne mora da se pokorava bilo čijim zahtjevima u pogledu presuda koje treba da donosi. Već smo rekli da ova argumentacija uopšte ne mora da bude tačna, jer od mnogih činilaca zavisi da li će sudije smjeti i htjeti da se ponašaju nezavisno ukoliko se pojave pritisci ili „primamljivi“ prijedlozi za primanje mita. To što je sudijski mandat neograničen, ne znači da će sudija zaista biti nezavisan, jer on možda ne želi da bude nezavisan, tj. možda ima interes da ne sudi po pravu i pravdi, već po ličnim interesima ili interesima nekog drugog. On može imati veliku korist od toga, a da pritom ne odgovara za takvo ponašanje, jer nije lako dokazati da je njegova presuda zasnovana na „usluzi“ koju čine nekome, da bi zauzvrat ostvario neku korist. Stalnost sudijske funkcije može da bude veći problem nego kad je sudijska funkcija vremenski ograničena, zato što sudija, kako god da sudi, ne može biti pozvan na odgovornost i ne može biti kontrolisan. Osim toga, sudija može biti pod pritiskom da donese određenu presudu, a ne može svaki sudija da se odupre pritisku, ili pak ne želi da se, odupiranjem pritisku, suprotstavi onima od kojih zavisi ili bi mogao da zavisi. Proklamovanje stalnosti sudijske funkcije ne rješava ovaj problem, osim što sudijama daje jednu vrlo apstraktnu nadu da na njih neće biti vršeni pritisci, a i ako budu vršeni, da barem njihovo radno mjesto neće biti ugroženo time što će se usprotiviti pritiscima. Ne može se reći da je stalnost sudijske funkcije bezvrijedna, daleko od toga. Samo, ne treba je pretvarati u dogmu koja rješava problem (ne)objektivnosti i (ne)pristrasnosti sudija, dok ona stvara drugi problem, a to je stvarna i formalna neodgovornost sudija, što potencijalno može voditi njihovoj samovolji.

Alternativno rješenje bilo bi da sudije budu birane na ograničen mandat, uz mogućnost ponovnog izbora. Sudije ne bi smjele biti birane na mandat od četiri godine, jer bi to povećavalo mogućnost da njihov izbor zavisi od volje trenutne parlamentarne većine, pošto bi svaka nova parlamentarna većina, nakon svakih novih izbora, imala mogućnost da bira sudije po svojoj volji. Osim toga, kad se sudija bira na četiri godine, u tako kratkom periodu ne može steći dovoljno iskustva i postići rezultate u radu koji su relevantni za procjenu njegovih sposobnosti. Izbor sudija svakih osam do dvanaest godina optimalan je period u kome se mogu iskazati rezultati njihovog rada, a da se pritom spriječi da svaka parlamentarna većina bira svoje sudije, pošto se rijetko događa da ista parlamentarna većina funkcioniše deset ili dvanaest godina. Velika je razlika kad neko vrši sudijsku funkciju deset ili dvanaest godina i kad je vrši 35 godina (ako je, na primjer, sudija izabran u svojoj 35. godini i ako u penziju ide sa navršenih 70 godina).

Prijedlogom amandmana predviđa zabrana političkog djelovanja sudija. Ova zabrana suviše je stroga, zato što se političko djelovanje može tumačiti vrlo široko. Da li je, na primjer, političko djelovanje svako izjašnjavanje sudije o nekom političkom pitanju? Promjena Ustava o kojoj pišemo, na primjer, je političko pitanje. Ali, ono je i pitanje o kome mogu i treba da se izjašnjavaju i pravnici, pa i sudije. Izjašnjavanje sudije o prijedlogu amandmana lako bi moglo da bude definisano kao političko djelovanje, što bi za tog sudiju imalo nesagledivo negativne posljedice, a ne bi smjelo biti tako. Bilo je dovoljno da se sudijama zabrani članstvo u političkim strankama, koje nije jedini, ali je najvidljiviji i najčešći oblik političke pristrasnosti.

 Način izbora sudija

Prijedlog ustavnih amandmana predviđa da sudije bira Visoki savet sudstva. To je nepolitički organ, u čijem sastavu većinu čine sudije, pa se pretpostavlja da će biti lišen političkih obzira i kalkulacija prilikom izbora sudija. Ovakav način izbora i dosad je primjenjivan, osim za sudije koji su prvi put birani na sudijsku funkciju, jer njih bira Narodna skupština. To znači da amandmani, ako budu usvojeni, neće donijeti radikalne promjene. Smatramo da predloženi amandman nije dobar, jer čak i izbor „sudija početnika“, koji više neće biti oročen, stavlja u ruke Visokog saveta sudstva. Istina, predloženo rješenje barem uvodi jednoobraznost u način izbora sudija.

Smatramo da Visoki savet sudstva treba da učestvuje u postupku izbora sudija, ali ne i da ih bira. Izbor sudija od strane Visokog saveta sudstva, i to bez ograničenja mandata, tj. do ispunjenja uslova za odlazak u penziju, otvara pitanja na koja je teško dati zadovoljavajuće odgovore. Prvo pitanje je načelne prirode. Ako sudije vrše državnu vlast, a to je tačno, kako se može opravdati načelom narodnog suvereniteta da narod nema nikakvu, čak ni posrednu, ulogu u njihovom izboru? Jasno je da narod nije kompetentan da vrši izbor sudija, budući da se sudije ne biraju prema političkim već prema stručnim mjerilima. To ne znači da narod ne može učestvovati u tom izboru posredstvom svojih predstavnika u Narodnoj skupštini. Ovakvo učešće ne mora, a po pravilu neće ni biti, efektivno, budući da poslanici inače ne mare za mišljenje naroda. Međutim, tako je i sa izborom drugih organa, na primjer Vlade, to je opšti princip moderne buržoasko-demokratske ustavnosti. Iako je odnos građana i njihovih poslanika zasnovan na formalnoj a ne na stvarnoj odgovornosti drugih prvima, izbor sudija u Narodnoj skupštini omogućava da prilikom izbora bude ostvareno jedno načelo koje ne može biti ostvareno ako izbor vrši Visoki savet sudstva. To je načelo javnosti, budući da će, čak i kad nema prenosa sjednice Narodne skupštine, opozicija učiniti sve da upozna javnost sa eventualno spornim izborima sudija.

Može se postaviti i pitanje kompetentnosti poslanika da odlučuju o izboru sudija. Nema sumnje da poslanici nisu stručni da vrše taj izbor, kao što nisu stručni da odlučuju o ogromnoj većini zakona o kojima glasaju. Međutim, izbor sudija u Narodnoj skupštini ne mora da bude uređen tako da o izboru odlučuje samo Narodna skupština, bez učešća drugih organa. Uloga Visokog saveta sudstva mogla bi da bude značajna. Na primjer, sudije bi bile birane na osnovu javnog konkursa i prijedloga Visokog saveta sudstva. Narodna skupština ne bi morala da prihvati prijedlog Visokog saveta sudstva, ali bi odbijanje prijedloga morala da obrazloži. Pošto je rasprava o izboru sudija javna, Narodna skupština bi morala da nađe ubjedljive razloge za odbijanje prijedloga Visokog saveta sudstva.

Drugo pitanje je javnost odlučivanja Visokog saveta sudstva i njegove odgovornosti za odluke koje donosi. Ako Visoki savet sudstva vrši izbor sudija, postupak izbora nije transparentan utoliko što javnost nije upoznata s njim i ne zna kojim mjerilima su se članovi ovog organa rukovodili prilikom izbora sudija. Čak i kad bi javnost to znala, ne bi imala nikakve koristi, zato što Visoki savet sudstva nikome ne odgovara za odluke koje donosi. To znači da donošenje nekih od najvažnijih odluka za državu i njen pravni sistem vrše lica koja nemaju nikakav demokratski legitimitet za to, a pritom nikome i nikad ne odgovaraju za izbor sudija koji vrše. Opravdano je vjerovati da bi Visoku savet sudstva, barem u nekim slučajevima, vršio izbor u skladu sa ličnim interesima svojih članova ili interesima pripadnika političke elite. Kad je izbor sudija sakriven od očiju javnosti, a članovi Saveta ne odgovaraju za svoj rad, šta ih sputava da „izađu u susret“ nekome ko posjeduje moć, a protežira određenog kandidata, ili da Savet, bez bilo kakvih pritisaka i uticaja, samostalno izvrši izbor kandidata koji je dovoljno lobirao, ili određeni članovi Saveta imaju interes da određeni kandidat bude izabran? I, šta sprečava Savet da izvrši izbor kandidata koga će da procijeni kao najboljeg, iako za to nema valjanih i provjerljivih dokaza?

Iskustva drugih država pokazuju da organi poput Visokog saveta sudstva skoro nikad ne razrješavaju sudije. Kada se kontrola rada sudija, mada se ne može govoriti o sveobuhvatnoj kontroli, vrši u sudijskim krugovima, tj. kada sudije kontrolišu jedni druge, teško je očekivati da će odluke o razrješenju biti ikada donošene, osim u krajnje rijetkim, izuzetnim, slučajevima. 

Treće pitanje je spremnost Visokog saveta sudstva da donosi određene odluke, kao što su odluke o razrješenju sudija. Iskustva drugih država pokazuju da organi poput Visokog saveta sudstva skoro nikad ne razrješavaju sudije. Kada se kontrola rada sudija, mada se ne može govoriti o sveobuhvatnoj kontroli, vrši u sudijskim krugovima, tj. kada sudije kontrolišu jedni druge, teško je očekivati da će odluke o razrješenju biti ikada donošene, osim u krajnje rijetkim, izuzetnim, slučajevima. Esnafska solidarnost utiče na to. Drugačije je kada rad sudija, i to u svim njegovim segmentima, kontroliše neko van pravosuđa, ko nema razloga da iskazuje esnafsku solidarnost.

Iskustva država u okruženju, da uzmemo Bosnu i Hercegovinu za primjer, takva su da pružaju obilje argumenata za sumnju u predloženi način izbora u Republici Srbiji. Članovi Saveta postaju jedna zatvorena grupa, koja koncentriše u svojim rukama ogromnu moć, jer odlučuje o izboru svih sudija, a da pritom nema nikakvih dokaza da će Savet biti u stanju da se obuzdava, kontroliše i da koristi tu moć u skladu sa namjerom ustavotvorca. Drugim riječima, nema nikakvih dokaza da će jedanaest članova Saveta biti u stanju da bira sudije na objektivan način i da će dati prednost stručnim mjerilima, a ne političkim interesima, ličnim afinitetima ili materijalno-finansijskim razlozima koruptivne prirode.

Izbor sudija u Narodnoj skupštini mogao bi biti uređen tako da ona donosi tu odluku dvotrećinskom većinom ukupnog broja poslanika ili broja prisutnih poslanika. Pošto parlamentarna većina rijetko obuhvata dvotrećinsku većinu poslanika, poslanici opozicije učestvovali bi u izboru sudija na djelotvoran način, što znači da bi njihovi glasovi stvarno uticali na izbor. Loša strana ovog rješenja u tome je što bi ponekad bilo teško postići dvotrećinsku većinu za izbor sudija, što bi vjerovatno zahtijevalo duže i ozbiljnije pregovore parlamentarne većine i opozicije i ozbiljniju ulogu Visokog saveta sudstva, jer parlamentarna većina ne bi mogla jednostavno da izabere podobne kandidate.

Već smo rekli da ne postoje evropski standardi o tome kako sudije treba da budu birane, da bi se postigao najviši zamislivi nivo sudijske nezavisnosti. U Austriji, na primjer, sudije imenuje savezni predsjednik, na prijedlog savezne vlade. U Belgiji, sudije imenuje kralj, na prijedlog Visokog sudskog savjeta. U Češkoj, sudije imenuje predsjednik Republike. U Njemačkoj, u federalnim jedinicama imenuju ih zajedno ministar pravosuđa i odbor za imenovanje sudija. U Poljskoj, sudije imenuje predsjednik Republike, na savjet sudskog savjeta. U Ruskoj Federaciji, sudije saveznih sudova imenuje predsjednik, osim izričito navedenih sudova u Ustavu. U Sloveniji, sudije bira parlament, na prijedlog Sudskog savjeta. U Crnoj Gori, Hrvatskoj i Makedoniji, sudije biraju sudski savjeti. Kao što ovaj kratki prikaz pokazuje, izbor sudija od strane posebnog organa, kakav je Visoki savet sudstva, daleko je od opšteprihvaćenog, tako da argument o njegovoj rasprostranjenosti nije snažan, a ne bi se na njega trebalo mnogo osvrtati čak i kad bi bio istinit.

 Visoki savet sudstva

 Visoki savet sudstva postojao je i dosad. Određen je kao nezavisni državni organ koji bira i smjenjuje sudije i predsjednike sudova, sudije porotnike, odlučuje o njihovom razrješenju, premještanju i drugim pitanjima. Prema važećem Ustavu, Visoki savet sudstva ima 11 članova, od kojih osam članova bira Narodna skupština, a ostali članovi su predsjednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar pravosuđa i predsjednik nadležnog radnog tijela Narodne skupštine. Od ovih osam članova, šest su sudije, a dvojica su istaknuti pravnici, koji moraju da ispune Ustavom propisane uslove, pri čemu je jedan od ovih članova advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta.

Prema predloženim amandmanima, Visoki savet sudstva, koji bi imao 11 članova, osim sudija, činila bi i četiri istaknuta pravnika koje bi birala Narodna skupština. To je priličan broj članova Saveta koje bira jedna politička institucija. Predlagač amandmana je očigledno priznao da zakonodavna vlast, odnosno predstavnički organ mora na neki način učestvovati u izboru sudija. Nije htio da omogući neposredan izbor sudija od strane Narodne skupštine, ali joj je dao pravo i mogućnost da posredno učestvuje u izboru. Iako su prijedlogom amandmana relativno precizno propisani uslovi koje ovi „istaknuti pravnici“ moraju da ispune da bi bili izabrani u Savet, ipak Narodna skupština ima široku slobodu izbora onih koji su po njenom ukusu. Ograničavajući činilac je što ovi članovi Saveta treba da budu birani dvotrećinskom većinom ukupnog broja poslanika, što znači da bi bilo vjerovatno, osim ako se ponovi situacija kakva danas postoji u pogledu broja mandata koje parlamentarna većina ima u skupštini, da parlamentarna većina i opozicija moraju da pregovaraju o kandidatima za mjesta u Savetu. Međutim, ako predlagač amandmana smatra da je dvotrećinska većina dovoljna garancija da ova četiri istaknuta pravnika neće biti stranački poslušnici, zašto ne bi važio isti argument ako bi bilo predloženo da Narodna skupština bira sudije dvotrećinskom većinom? Ključna promjena je u tome što članove Saveta iz reda sudija biraju sudije a ne Narodna skupština. Time se želi izbjeći zavisnost ovih članova Saveta od Narodne skupštine, tj. od političkih elita. Hvale vrijedno je rješenje po kome članovi Saveta, čiji mandat bi bio pet godina, ne bi mogli ponovo biti birani.

Ovako veliki broj istaknutih pravnika koje Narodna skupština bira potencijalno omogućava Narodnoj skupštini da na posredan način ipak u značajnoj mjeri utiče na izbor sudija, jer je teško vjerovati da će Narodna skupština birati istaknute pravnike koji su nezavisni i nisu bliski političkim strankama. Ne znači da će svi oni biti bliski istoj političkoj stranci ili strankama vladajuće koalicije, ali je moguće zamisliti situaciju u kojoj će se parlamentarna većina i opozicija dogovoriti da podijele između sebe ova četiri mjesta u Savetu

Predloženo amandmansko rješenje ima svoje prednosti i nedostatke. Ako je predlagač amandmana želio da umanji moć političkih elita, onda je dobro što je predložio da Narodna skupština bira samo četiri člana Saveta, a ne osam, kako je važeće rješenje. Istina je, međutim, da od tih osam članova, šest su sudije, čija sudijska funkcija je stalna, tako da Narodna skupština, birajući ih, može, ali i ne mora, imati uticaj na njih prilikom izbora pojedinih sudija. Prema predloženom amandmanu, Narodna skupština bira četiri člana Saveta, i to iz reda istaknutih pravnika, a ne iz reda sudija, tako da je mogućnost političkih uticaja, barem načelno, veća. Rješenja drugih država mogla bi poslužiti kao izvor ideja, u većoj ili manjoj mjeri. U Hrvatskoj, na primjer, od 11 članova Državnog sudbenog vijeća, samo dva su saborski zastupnici, a Hrvatski sabor, osim njih, ne bira ostale članove ovog organa.

Ono što je u predloženom amandmanu dobro jeste da se istaknuti pravnici koje bira Narodna skupština biraju dvotrećinskom većinom, a da je mandat svih članova Saveta neobnovljiv. Loše rješenje je što je broj tih istaknutih pravnika relativno veliki (ima ih četiri od 11 članova Saveta). Uporedimo to, na primjer, sa rješenjem u Bosni i Hercegovini, u kojoj Visoki sudski i tužilački savjet Bosne i Hercegovine ima 15 članova, od kojih su samo po jedan predstavnici zakonodavne i izvršne vlasti. Ovako veliki broj istaknutih pravnika koje Narodna skupština bira potencijalno omogućava Narodnoj skupštini da na posredan način ipak u značajnoj mjeri utiče na izbor sudija, jer je teško vjerovati da će Narodna skupština birati istaknute pravnike koji su nezavisni i nisu bliski političkim strankama. Ne znači da će svi oni biti bliski istoj političkoj stranci ili strankama vladajuće koalicije, ali je moguće zamisliti situaciju u kojoj će se parlamentarna većina i opozicija dogovoriti da podijele između sebe ova četiri mjesta u Savetu.

 Riječ-dvije o javnim tužilaštvima

Prijedlogom amandmana propisano je da Vrhovnog javnog tužioca bira Narodna skupština, na mandat od šest godina, dok glavne javne tužioce bira Visoki savet tužilaštva, na mandat od šest godina. Javne tužioce takođe bi birao Visoki savet tužilaštva, mada njihov mandat ne bi bio ograničen. Postoje izvjesne nelogičnosti u ovim rješenjima. Prvo je u vezi sa načinom izbora sudija, s jedne strane, i Vrhovnog javnog tužioca, s druge strane. Dok prve bira jedan nepolitički organ, Vrhovnog javnog tužioca bira jedna politička institucija.

Predlagaču amandmana to nije sporno, jer smatra da je pravna priroda javnog tužilaštva drugačija od pravne prirode sudova. To je nesumnjivo tačno. Javno tužilaštvo ima bitno drugačiju ulogu i zadatak od sudova i sudija. Ono ne odlučuje o nečijim pravima i obavezama, ne donosi sudske presude, tj. ne rješava na autoritativan način spor o pravu. Krivično gonjenje koje javni tužilac preduzima ne mora imati za ishod presudu koja je na štetu onoga protiv koga se preduzima. Radnje koje javni tužilac preduzima ne okončavaju krivični postupak, nego to čini sudska presuda. U tom smislu, čak i ako političke elite, predstavljene u Narodnoj skupštini, utiču na izbor Vrhovnog javnog tužioca, to ne mora imati tako štetne posljedice kao što može imati izbor sudija.

Ova argumentacija samo je dijelom tačna. Javno tužilaštvo nesumnjivo ima drugačiju pravnu prirodu i preduzima radnje koje u formalnom smislu ne dovode do okončanja krivičnog postupka, nego se to čini sudskom presudom. Ipak, u krivičnom postupku može doći do povrede ljudskih prava. Samo vođenje krivičnog postupka štetno utiče na onoga protiv koga se on vodi, ukoliko se utvrdi da je postupak vođen tendenciozno, nestručno ili nesavjesno, u čemu javni tužilac može da ima negativnu ulogu, bez obzira na to što vođenje krivičnog postupka nije u njegovoj nadležnosti. Zato, ne može biti svejedno ko bira Vrhovnog javnog tužioca, pogotovo što se amandmanima predviđa hijerarhijski odnos između njega i ostalih javnih tužilaca, jer amandman XIX predviđa da Vrhovni javni tužilac može izdati obavezujuće uputstvo za postupanje u pojedinom predmetu svakom glavnom javnom tužiocu ukoliko postoji sumnja u efikasnost ili zakonitost njegovog postupanja. Drugim riječima, ako razlozi nezavisnosti nalažu da sudije bira Visoki savet sudstva, onda bi ti isti razlozi nalagali da Vrhovnog javnog tužioca bira Visoki savet tužilaštva.

Olakšavajuća okolnost je što se predlaže da ga Narodna skupština bira tropetinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika, što nije lako postići, a dobar prijedlor je i što isto lice može biti birano na ovu funkciju samo jednom, tako da se svojim radom ne može „preporučivati“ za reizbor. Ipak, čini nam se da je trebalo predložiti da Narodna skupština bira Vrhovnog javnog tužioca dvotrećinskom većinom od ukupnog broja poslanika, što je stroža većina, koju parlamentarna većina teže može postići nego tropetinsku. Ovo rješenje predstavljalo bi jaču garanciju nezavisnosti.

Druga nelogičnost je u tome što bi sve ostale tužioce, uključujući glavne javne tužioce, birao Visoki savet tužilaštva. Najsnažnija ovlašćenja i najveću moć ima Vrhovni javni tužilac. On može da izdaje obavezujuća uputstva ostalim glavnim javnim tužiocima. Ako njega bira Narodna skupština, nema razloga da ona ne bira i druge javne tužioce, čije nadležnosti su manje i moć slabija. Naravno, Visoki savet tužilaštva imao bi u tom izboru ulogu koju bi, po rješenju koje smo predložili kao alternativno, imao Visoki savet sudstva pri izboru sudija. Dok je, po našem mišljenju, prihvatljiv prijedlog da se glavni javni tužioci biraju na šest godina, ne slažemo se sa stalnošću tužilačke funkcije, iz razloga koje smo izložili pišući o stalnosti sudijske funkcije.

Stiče se utisak i da javnost ne zna skoro ništa o sadržini, ciljevima i mogućim posljedicama predloženih amandmana, pa će znatan dio građana, a možda i njihova ogromna većina, glasati u zavisnosti od toga da li su za ili protiv vlasti, a ne da li su za ili protiv prijedloga amandmana. To ne bi moralo nužno da bude tako, ali imajući u vidu kako je vođena referendumska kampanja, po svoj prilici tako će biti. Stoga, opravdano je pitanje da li će rezultati referenduma biti legitimni

Kad je u pitanju sastav Visokog saveta tužilaštva, čini nam se da prijedlog iz amandmana XXV daje veliku, potencijalno i odlučujuću ulogu političkim elitama. Od ukupno 11 članova ovog organa, četiri su istaknuta pravnika koja bira Narodna skupština, ministar nadležan za pravosuđe, kojeg takođe bira Narodna skupština, i Vrhovni javni tužilac, opet izabran u Narodnoj skupštini. Ministar je politička ličnost, pa ne treba ni postavljati pitanje da li bi bio politički neutralan prilikom izbora javnih tužilaca. Pitanje je da li bi to bili i istaknuti pravnici, pa i Vrhovni javni tužilac, što znači da političke elite mogu računati na otprilike polovinu članova ovog organa, naravno u zavisnosti od toga ko su konkretni članovi i koliko su podložni političkim uticajima. Postoji mogućnost takvog uticaja, jer je čak šest članova Visokog saveta tužilaštva birano od strane Narodne skupštine. Stoga, smatramo da je broj istaknutih pravnika trebalo znatno smanjiti, na jednog ili dva, a povećati broj tužilaca u ovom organu. Smatramo i da nije opravdano da ministar pravde i Vrhovni javni tužilac budu članovi Vrhovnog saveta tužilaštva. Oni su to po svojoj funkciji, ali sama činjenica da vrši tu funkciju, ne daje za pravo Vrhovnom javnom tužiocu da bude član ovog organa. Što se ministra pravde tiče, njegova politička uloga i funkcija koju obavlja, odnosno važna uloga koju ima u izvršnoj vlasti, dovoljan je razlog da ne bude član ovog organa. Bilo kakva potčinjenost javnog tužilaštva izvršnoj vlasti, neposredna ili posredna, vrlo je opasna, pogotovo u politički osjetljivim krivičnim predmetima, koje bi Vrhovni javni tužilac, budući da bi bio hijerarhijski nadređen ostalim javnim tužiocima, mogao da sprečava, otežava ili usporava.

 Zaključak

U cjelini posmatrano, prijedlog ustavnih amandmana ne nudi radikalne izmjene u konstrukciji pravosudnog sistema. Ne može se reći ni da nosi samo kozmetičke izmjene. Iako su neka predložena rješenja hvale vrijedna, ima i dosta spornih prijedloga. Iako je osnovna ideja, prema onome što su izložili predlagači amandmana, smanjivanje uticaja politike, čini se da se u tome nije uspjelo. Naprotiv, ako prijedlog amandmana bude usvojen, moglo bi se dogoditi da izbor sudija bude u nadležnosti jednog zatvorenog, nikom neodgovornog državnog organa, sastavljenog u većini od sudija, čime bi sudije mogle da budu pretvorene u zatvorenu grupu koja bi imala odlučujući uticaj na personalni sastav i vršenje jedne grane državne vlasti, a da za to nikada i nikome ne bi odgovarali.

Stiče se utisak i da javnost ne zna skoro ništa o sadržini, ciljevima i mogućim posljedicama predloženih amandmana, pa će znatan dio građana, a možda i njihova ogromna većina, glasati u zavisnosti od toga da li su za ili protiv vlasti, a ne da li su za ili protiv prijedloga amandmana. To ne bi moralo nužno da bude tako, ali imajući u vidu kako je vođena referendumska kampanja, po svoj prilici tako će biti. Stoga, opravdano je pitanje da li će rezultati referenduma biti legitimni.

(autor je profesor ustavnog prava i dekan Pravnog fakulteta u Istočnom Sarajevu)

(srpskipravnickiklub.rs)