I posle Alije Bakir - ustavnosudska akrobatika u Bosni i Hercegovini

Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine kojom je Dan Republike proglašen neustavnim izazvala je buru reakcija. Reakcije su bile uglavnom političke prirode, dok stručna javnost još nije dala sveobuhvatnu analizu. Razlog treba tražiti kako u činjenici da odluka Ustavnog suda još uvijek nije objavljena, tako i u činjenici da pripadnici akademske zajednice uglavnom daju politički motivisane izjave. Postavlja se pitanje da li je pokretanje postupka pred Ustavnim sudom od strane Bakira Izetbegovića bilo pravno zasnovano ili je počivalo isključivo na političkim motivima. Pritom, ne gubimo iz vida činjenicu da Bakir Izetbegović, kao nosilac političke funkcije, nije mogao a da se ne rukovodi prvenstveno političkim ciljevima i motivima. S druge strane, Ustavni sud, kao specifičan državni organ, ne može da izbjegne „nezgodu“ uzimanja u obzir i političkih mjerila prilikom donošenja odluka. Uprkos tome, odluka Ustavnog suda morala je biti zasnovana prvenstveno, ako ne i isključivo, na pravnim argumentima.

Ako se zaista može govoriti o neustavnosti Zakona o praznicima i diskriminaciji koju Dan Republike stvara, opravdano je stvoriti bilo kakvu političku krizu, jer će ona dugoročno dati pozitivne rezultate. Ako ovo nije slučaj, pokretanje postupka pred Ustavnim sudom i sama odluka Ustavnog suda mogu donijeti samo nove političke teškoće, koje ovaj put mogu donijeti više problema nego što je dosad bio slučaj i nego što se moglo očekivati. Istina, ova kriza neće imati fatalan ishod, u smislu raspada države ili novog rata, ali može značajno otežati funkcionisanje političkih institucija ili čak onemogućiti njihov rad, ali i otežati uspostavljanje i učvršćivanje međunacionalnog povjerenja. Ispostaviće se da protiv Bosne i Hercegovine najviše rade oni koji o njoj najviše govore. Najveći Bosanci – najgori Bosanci, takav zaključak može biti izveden iz krize koja će uslijediti.

Kakav treba da bude sastav Ustavnog suda?

Oni koji se ne slažu sa odlukom Ustavnog suda smatraju da je on donio politički motivisanu odluku. Prije nego što pređem na analizu tog argumenta, želim reći nekoliko riječi o sastavu Ustavnog suda. On je sporan po dva osnova. Prvo, dvadeset godina nakon donošenja Ustava, postalo je besmisleno održavanje stranih sudija u sastavu Ustavnog suda. Njihovo prisustvo ukazuje da domaće institucije, pa čak i one koje nisu političke u pravom smislu, ne mogu da funkcionišu stabilno. U prvim godinama nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma, bilo je jasno da institucije ne mogu biti stabilne, pa je Ustavni sud „podupirao“ funkcionisanje cjelokupnog sistema i doprinosio njegovoj dogradnji i reformisanju.

Međutim, nakon dvadeset godina, nema nikakvog osnova tvrditi da je prisustvo stranih sudija i dalje opravdano. Valjda je sistem za dvadeset godina trebalo da se dogradi i stabilizuje. Ispostavlja se da donošenje kontroverznih odluka, zasnovanih na političkim mjerilima, doprinosi destabilizaciji sistema a ne njegovom učvršćivanju. Ako Bosna i Hercegovina želi da bude država (suverena, dakako, jer ne postoji nesuverena država), ona mora imati stabilne institucije, koje će na principu samoodržanja i trajnosti, upravljati društvenim i političkim procesima. Zato, strane sudije su suvišne u sastavu Ustavnog suda i treba da budu zamijenjene domaćim sudijama, na principu paritetne predstavljenosti konstitutivnih naroda i prisustva najmanje jednog sudije iz reda Ostalih.

Uloga Ustavnog suda nije samo u tome da tumači Ustav i da obezbjeđuje zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Njegova uloga je šira i značajnija. Svojim tumačenjem Ustava on doprinosi dogradnji ustavnog sistema, a u Bosni i Hercegovini, imajući u vidu sadržinu Ustava, njegovu pravno-tehničku stranu i institut prenesenih nadležnosti, Ustavni sud svojim odlukama doprinosi ustavnoj reviziji. Njegove odluke su bile značajne za preraspodjelu nadležnosti između države i entiteta i za osnivanje novih državnih institucija. Imajući sve to u vidu, Ustavni sud mora da se rukovodi prvenstveno pravnim, a ne političkim argumentima, iako i ovi drugi ne mogu u potpunosti biti isključeni jer je Ustavni sud, ma koliko se od toga bježalo, ipak politička institucija sui generis.

Baš zbog ovakve prirode Ustavnog suda, on treba da bude sastavljen samo od domaćih sudija. Čak i ako bismo zanemarili ideju suverenosti države (a to ne možemo učiniti, kako zbog toga što je država suverena ili je nema, tako i zbog toga što svaka država teži da vodi politiku i oblikuje ustavni sistem nezavisno od spoljnih uticaja), ostaje potreba da u oblikovanju ustavnog sistema učestvuju samo domaće institucije, koje će biti sastavljene od građana Bosne i Hercegovine. Besmisleno je da, čak i nakon dvadeset godina, u oblikovanju ustavnog sistema značajnu ulogu ima institucija čije troje članova (stranih sudija) može da odlučujuće utiče na sadržaj odluka koje imaju dalekosežan uticaj na ustavni sistem.

Drugo, legitimitet odluka Ustavnog suda značajno je ugrožen ukoliko u sastav Ustavnog suda ulaze dojučerašnji političari. To je slučaj sa dvoje sudija Ustavnog suda, koji su desetak godina bili poslanici SDA u različitim parlamentima, a onda skoro odmah po okončanju poslaničkih mandata su izabrani za sudije. Potpuno je jasno da političke ličnosti nisu u stanju da do određenog trenutka misle i odlučuju politički, a da od tog trenutka počnu misliti i odlučivati kao pravnici, rukovodeći se isključivo ili prvenstveno mjerilima struke. Ne treba smetnuti s uma činjenicu da je ustavni sud svake države u određenoj mjeri i politički organ, utoliko što se pri izboru njegovih članova uvijek, u određenoj mjeri, uzimaju u obzir i politička mjerila, i što sudije ustavnih sudova nisu u stanju da u nekim važnim i osjetljivim pitanjima izbjegnu da se rukovode i političkim mjerilima pri donošenju odluka.

Ako stvari već stoje tako, potrebno je, pri izboru sudija ustavnih sudova, voditi računa o dvije stvari. Jedna je da budu propisani relativno precizni uslovi za izbor sudija, a druga je da se onemogući da političke ličnosti, neposredno nakon što im prestanu političke funkcije, budu birane za sudije ustavnih sudova. Nijedan od ovih principa nije prihvaćen u Ustavu Bosne i Hercegovine, što nas je dovelo do situacije da se u njegovom sastavu nalaze bivši istaknuti stranački prvaci.

Tako, u predmetu U-3/13, u kome se odlučivalo o ustavnosti Zakona o praznicima Republike Srpske, imali smo troje (bivših ili sadašnjih) visokih funkcionera SDA koji su učestvovali u postupku. Jedan je Bakir Izetbegović, koji, kao član Predsjedništva, ima pravo da pokrene postupak pred Ustavnim sudom, a drugo dvoje su Suada Palavrić i Mirsad Ćeman, sudije Ustavnog suda i bivši visoki funkcioneri SDA. Na izvjestan način i u određenoj mjeri, Ustavni sud je bio talac jedne političke stranke.

Kako su sudije interpretirale (ne)sekularni karakter Dana Republike

U stručnoj i političkoj javnosti snažno je prisutno mišljenje da je odluka Ustavnog suda zasnovana na političkim a ne na pravnim argumentima. Da bismo odgovorili na pitanje da li je zaista tako, moramo analizirati dva ključna pitanja na kojima se ovaj predmet zasniva. Prvo pitanje je da li je Dan Republike, između ostalog, vjerski praznik, što bi bilo suprotno principu konstitutivnosti naroda i principu nediskriminacije. Drugo pitanje da li se, nezavisno od toga da li je Dan Republike i vjerski praznik, može smatrati da se njegovim određivanjem kao republičkog praznika vrši diskriminacija Bošnjaka i Hrvata.

Čini se da je suvišno detaljno raspravljati o prvom pitanju. Izetbegović je, u nedostatku bolje argumentacije, u svom zahtjevu za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom, insistirao na tome da se Danom Republike narušava načelo zabrane diskriminacije, jer se Dan Republike obilježava na dan Sv. Stefana, koji je pravoslavni svetac, a tog dana obilježava se i krsna slava Republike Srpske.

No, sudije Ustavnog suda ne treba da nose crkvene kalendare i da ih analiziraju. Oni treba da analiziraju zakonske norme i njihovu usaglašenost sa ustavnim normama. U konkretnom slučaju, zadatak Ustavnog suda je bio da analizira odredbe Zakona o praznicima. Jednostavnom analizom tog zakona dolazi se do zaključka da se u njemu ne spominje krsna slava Republike Srpske. Ona, dakle, sa stanovišta Zakona, jednostavno ne postoji. Stoga, nema pravnog osnova pozivati se na krsnu slavu Republike Srpske, jer ona je nepravna kategorija. Isto važi za obilježavanje dana Sv. Stefana, budući da se Zakon ne poziva na ovaj vjerski praznik. Kad bi sudije (a prije njih i Bakir Izetbegović) čitali isključivo tekst Zakona o praznicima, a samo to su i mogli i morali da čine, oni ne bi ni znali da se 9. januara obilježava slava Sv. Stefan. Sa stanovišta Zakona, ta slava ne postoji. Šta piše u crkvenom kalendaru, za ovaj ustavnosudski spor potpuno je nevažno.

Kao multietnička federalna jedinica, Republika Srpska ne može imati krsnu slavu. Ona je ne može imati ni kao sekularna republika. Međutim, ona i nema krsnu slavu. Po slovu zakona, Republika Srpska je imala krsnu slavu ranije, ali je važeći Zakon o praznicima ne poznaje. To što se krsna slava obilježava, stvar je političkog stava i odluke, ali ne proističe iz zakonske norme.

Drugi problem, koji je važniji i kompleksniji, jeste pitanje da li je Dan Republike diskriminatoran. Prilikom davanja odgovora na ovo pitanje, treba poći od sadržine relevantnih konvencija i prakse Evropskog suda za ljudska prava. I sam Izetbegović je, podnoseći zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o praznicima, pošao od Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (i to njenog čl. 14), te od Protokola 12 uz ovu konvenciju, kao i od Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije.

U njima je dato određenje diskriminacije, pod kojom se podrazumijeva nejednako tretiranje lica ili kategorija lica, koja se nalaze u sličnim situacijama, pri čemu različito postupanje nije opravdano i razumno. Dan Republike je republički praznik, koji ne proizilazi iz nacionalnih specifičnosti jednog konstitutivnog naroda, niti je povezan sa kulturom, tradicijom i istorijom samo jednog naroda. Dan Republike povezan je sa događajem iz bliske prošlosti naroda Bosne i Hercegovine. Istina, pripadnici tri naroda imaju različito viđenje tog događaja. Jedni ga smatraju događajem od presudnog značaja za svoj opstanak u Bosni i Hercegovini (Srbi), dok ga drugi (Bošnjaci) smatraju događajem koji je označio početak planski organizovanih zločina, u obliku etničkog čišćenja. Međutim, to je ipak zajednička istorija, a ne istorija samo jednog naroda.

Izetbegović je, međutim, pošao od suprotne argumentacije. Pošto samo Srbi smatraju proglašenje Republike Srpske, 9. januara 1992. godine (mada se ona tada zvala drugačije, što za ovu analizu nije od presudnog značaja), pozitivnim istorijskim događajem, a odluku o njenom proglašenju su donijeli srpski poslanici koji su dotad bili u sastavu Skupštine SRBiH, to je Izetbegović izveo zaključak da je 9. januar vezan samo za istoriju srpskog naroda. upravo u tome je pogriješio. Proglašenje Republike Srpske jeste predstavljalo odluku isključivo srpske političke elite, ali ta odluka se mora sagledavati u kontekstu istorijskih i političkih događaja. Ona je donesena kao jedna u nizu odluka koju su donosile sve tri nacionalne političke elite. Ova odluka je, kao i mnoge druge odluke koje su donosile kako SDS tako i SDA i HDZ, imala dalekosežne posljedice ne samo za Srbe nego za dalji razvoj događaja u Bosni i Hercegovini. Štaviše, ova odluka je značajna i za sve događaje koji su se odigrali u Dejtonu i nakon njega, jer je Republika Srpska priznata u Dejtonu kao državnopravna cjelina (ma kako je zvali, država, paradržava ili šta vam drago) koja je postojala i prije nego što su delegacije stigle u Dejton na pregovore.

Takvih praznika ima još u Bosni i Hercegovini. Dobar primjer je 1. mart, koga Federacija obilježava kao Dan nezavisnosti. Ovaj praznik obilježavaju Bošnjaci (upitno je kakvo mišljenje o njemu imaju Hrvati), dok ga Srbi smatraju neprihvatljivim, jer, po njihovom mišljenju, to je praznik kojim se slavi uspostavljanje države u kojoj bi Srbi bili potlačeni. Stoga, kao što Dan Republike stvara negativna osjećanja kod Bošnjaka, tako Dan nezavisnosti stvara ista takva osjećanja kod Srba. Ipak, ovaj praznik nije proglašen diskriminatornim, iako nije prihvatljiv za sva tri naroda i iako se najmanje jedan narod ne poistovjećuje sa tim praznikom, njegovim značenjem i značajem.

Vratimo se na pitanje diskriminacije. Da bi ona postojala, potrebno je da praznik bude određen tako da se njime ugrožavaju, ograničavaju ili ukidaju nečija prava. U ovom slučaju, ničija prava nisu ukinuta ili ograničena. Nijedna nacija nije stavljena u povoljniji položaj, u smislu da obilježavanjem praznika može da izražava svoja nacionalna osjećanja, kulturu, tradiciju ili istoriju. Praznik je sporan samo zato što daje jedno viđenje istorije. Međutim, ravnopravnost konstitutivnih naroda ne znači da oni moraju imati isto viđenje istorijskih događaja.

Štaviše, Danom Republike obilježava se nastanak Republike Srpske. Ustavni sud se ne može upuštati u ocjenu istorijskih događaja i političkih stavova. On ne može da ocjenjuje da li je osnivanje Republike Srpske bilo opravdano, šta ko misli o činjenici nastanka Republike Srpske, pa čak ni o tome kad je Republika Srpska nastala. Ta pitanja ne dolaze u krug pravne analize. Šta god neko mislio o nastanku i postojanju Republike Srpske, treba podsjetiti da je Izetbegović stariji u Dejtonu priznao Republiku Srpsku. On je učestvovao u pregovorima i prihvatio mirovni sporazum, pa i Ustav kao njegov dio.

Deklaraciju o prihvatanju Ustava potpisali su predstavnici Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine, čime su učesnici pregovora priznali da Republika Srpska postoji i prije stupanja Ustava na snagu, a ne tek nakon toga. U Aneksu II Ustava predviđeno je da će pravni propisi koji su u Bosni i Hercegovini bili na snazi do njegovog stupanja na snagu ostati na snazi. To se odnosi i na Ustav Republike Srpske. Tako, tvorci Dejtonskog sporazuma su priznali da Republika Srpska nije nastala tek u Dejtonu, već da je nastala ranije, s tim što je mijenjala pravnu prirodu (do 1995. godine ona postoji kao država, a od tada kao federalna jedinica). Ako tvorcima Dejtonskog sporazuma nije bilo sporno samo postojanje Republike Srpske, ne može biti sporan ni datum njenog stvaranja. Samim tim, ne može biti sporan ni Dan Republike jer se njime obilježava istorijski događaj koji je u Dejtonu priznat time što je priznata Republika Srpska.

Šta će dalje biti?

Zahtjev Bakira Izetbegovića bio je potpuno nepotreban. Svima, osim njemu i ponekome u tzv. međunarodnoj zajednici. Ova odluka je bila potrebna Izetbegoviću iz dva razloga. Prvo, Stranka demokratske akcije je vladajuća stranka, koja mora sačuvati svoj legitimitet. Njeno obećanje 100.000 radnih mjesta toliko je neuvjerljivo da stranka mora posegnuti za svojim uobičajenim političko-propagandnim sredstvima, kao što je uvjeravanje birača da je ona najbolji, a možda i jedini, zaštitnik države zasnovane na građanskom konceptu.

Drugim riječima, pošto SDA ne može ubijediti birače da vodi pravilnu ekonomsku i socijalnu politiku, potrebno je, osporavanjem Dana Republike, ubijediti ih da ona vodi pravilnu nacionalnu politiku. Drugo, bilo je očekivano da će ovakva odluka izazvati burnu reakciju srpske političke elite, što će produbiti političku krizu i možda dovesti do oštrijih mjera evropskih zvaničnika. Pošto srpska politička elita nije spremna da se pokori odluci Ustavnog suda, čak i kad se uzme u obzir da je izvjesno da neće biti međunarodnih sankcija, opet ostaje mogućnost da će međunarodni činioci zauzeti oštriji kurs prema čelnicima Republike Srpske. A to je ono što odgovara Stranci demokratske akcije. Dakle, Izetbegović mlađi se legitimiše pred svojim biračima kao najbolji zaštitnik svoje države i svoje nacije. On se legitimiše i pred međunarodnim činiocima, jer pokazuje da zagovara evropske vrijednosti i bori se protiv rušilaca države.

Srpska politička elita, koja dominira institucijama Republike Srpske i u značajnoj mjeri utiče na rad institucija Bosne i Hercegovine, neće odustati od namjere da osujeti izvršenje odluke Ustavnog suda. To joj neće biti teško, jer je to jedinstven stav svih srpskih političkih stranaka. Osim toga, već postoji ogroman broj odluka Ustavnog suda koje se ne izvršavaju i ne postoje efikasni mehanizmi za njihovo izvršavanje. Krivičnim zakonom Bosne i Hercegovine propisano je posebno krivično djelo neizvršavanje odluka Ustavnog suda, ali ono je tako određeno da je praktično nemoguće bilo koga osuditi. Teško je zamislivo, pogotovo u ovoj političkoj situaciji, da neki funkcioner bude osuđen na kaznu zatvora zato što je sprečavao izvršenje odluke Ustavnog suda.

Odluka, dakle, neće biti izvršena. Ako se na tome bude insistiralo, može doći do daleko većeg problema, a to je blokada rada državnih institucija. Dovoljno je zamisliti šta bi se desilo ako srpski predstavnici u različitim institucijama odluče da bojkotuju njihov rad. Dom naroda, na primjer, može raditi samo ako njegovim sjednicama prisustvuju najmanje po tri delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda. Dovoljno je da većina srpskih delegata odluči da bojkotuje rad ovog doma i Parlamentarna skupština će biti blokirana. Država neće imati budžet, neće biti moguće usvajati zakone, davati saglasnost na ratifikaciju međunarodnih ugovora, itd.

Tako sveobuhvatna blokada mogla bi biti okončana na dva načina. Jedan je pritisak međunarodnih činilaca, a drugi je kompromis, ne samo o odluci Ustavnog suda, već i o potrebi donošenja zakona o Ustavnom sudu. Pregovora o načinu prevazilaženja krize, barem javnih, u početku neće biti. Zvanično Sarajevo će istrajavati na tezi da se odluke Ustavnog suda moraju poštovati, dok će zvanična Banjaluka istrajavati na shvatanju da je odluka Ustavnog suda nelegitimna. Ako srpski političari sprovedu svoj plan bojkota državnih institucija, moguće je da u jednom trenutku započnu pregovori o načinu prevazilaženja krize. To se, međutim, neće dogoditi prije nego što blokada bude postignuta, a institucije paralisane. Da li će se to zaista dogoditi, zavisi i od (ne)intervencije međunarodnih činilaca.

Izgleda da je odluka Ustavnog suda toliko uzburkala duhove, da su iz samog suda počele da stižu protivrječne informacije o tome kako odluka zaista glasi. Da li je Ustavni sud ukinuo sporni član Zakona o praznicima ili je samo naložio Narodnoj skupštini da usaglasi tu zakonsku normu sa Ustavom Bosne i Hercegovine? U saopštenju Ustavnog suda piše da je Narodnoj skupštini naloženo da izmijeni spornu zakonsku normu. U istom saopštenju piše da je usvojen zahtjev Bakira Izetbegovića, te da je Ustavni sud utvrdio da sporni član zakona nije u skladu sa Ustavom i određenim konvencijama. U svom saopštenju, Ustavni sud koristi blažu terminologiju, jer ne govori o ukidanju, ali je iz saopštenja jasno da je zahtjev člana Predsjedništva usvojen i da je član Zakona koji uređuje Dan Republike neustavan. Dakle, njega svakako treba mijenjati, bez obzira na to kakvu terminologiju Ustavni sud koristio. Iz ovoga slijedi da Ustavni sud nije siguran u ispravnost svoje argumentacije, pa pravi odstupnicu, ili da je svjestan mogućih političkih problema, pa se opet ograđuje. U oba slučaja, njegov postupak je neprimjeren.